全國政協委員、中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文15日接受中國證券報記者專訪時表示，在當下社保頂層設計的關鍵時刻，建立精算報告制度應該提到議事日程上來，為中國養老保險制度的健康發展提供一個重要的制度基礎。同時，應加大稅收優惠對養老目標型基金的支持，讓老百姓多一種養老金選擇，讓個人養老金作為一類長線資金投入資本市場，成為資本市場的“穩定器”。

    加快社保制度基礎建設

    中國證券報：國務院機構改革報告顯示，擬調整全國社會保障基金理事會隸屬關系，由國務院管理調整為由財政部管理，作為基金投資運營機構，不再明確行政級別。如何看待這一變化？

    鄭秉文：目前全世界二三十只主權養老基金的監管和主管部門基本都是合一的，主要歸央行或財政部主管和監管。所以，全國社保基金理事會的機構體制改革順應了國際潮流，完全符合國際慣例，對資本市場來說也是一個利好。

    同時，取消行政級別以后，全國社保基金工作人員的收入水平、薪酬制度，可能會有相應調整，更加市場化的收入有利于全國社保基金吸收、留用人才。總而言之，主管單位改變后，將使全國社保基金更加適應瞬息萬變的市場，有利于提高投資效率。

    中國證券報：對我國社會保障基礎制度建設有何建議？

    鄭秉文：雖然未來老齡化趨勢咄咄逼人，但由于種種原因，我國一直沒有建立養老保險精算報告發布和預測制度。在當下社保頂層設計的關鍵時刻，建立精算報告制度應該提到議事日程上來，為中國養老保險制度的健康發展提供一個重要的制度基礎。

    第一，建立精算報告發布制度是監測養老金制度運行質量的技術工具，也是一項通行的國際慣例。在過去半個世紀里，幾乎所有發達國家的養老保險和醫療保險都建立了精算報告制度。

    第二，精算報告結果是頂層設計的主要根據，是預測其財務可持續性的唯一手段。作為頂層設計的一項基礎要件，精算是描繪社保藍圖的一個仿生工具，沒有精算，頂層設計的科學化就無從談起。

    第三，建立精算報告制度有利于防范地方財政風險，有利于地方養老保險制度建設。建立精算報告可對各省基本養老保險制度運行進行監測，對未來收支趨勢做出預測。

    第四，建立精算報告制度有利于促進其他配套制度改革，包括提高退休年齡、延長最低繳費年限和促進投資體制改革等。以基本養老保險基金投資制度為例，這個制度運營已有一年多，但目前僅9個省與全國社保基金理事會簽署委托投資合同，合同金額4300億元，實際到賬只有2832億元，與建立制度之初的預期相差甚遠。各地投資意愿低下，固然是地方局部利益的結果，但也有對流動性的擔心。

    第五，建立精算報告制度是堅持精算平衡的載體，相當于建立一個養老金預警制度。通過年度精算報告對人口結構變化趨勢及其導致的制度收支缺口及時進行預警，有利于預先采取必要的應對措施。

    第六，建立精算報告制度有利于社會穩定。建立精算報告制度將社保制度的發展趨勢昭告天下，不但不會引起社會恐慌，反而為全社會提供一個長期預期，有利于喚醒居安思危的憂患意識，贏得全社會對改革的理解和同情、參與和支持；有利于同心同德和凝聚共識。

    第七，建立精算報告制度的關鍵在于提高重視程度，轉換思維方式。建立精算報告制度是決策科學化的前提，也是思維方式的轉換。

    多層次擴容養老金“蓄水池”

    中國證券報：在構建“多層次社會保障體系”方面有何建議？

    鄭秉文：構建“多層次社會保障體系”是我國改革開放以后建立社會保障制度的一個重要原則，也是一個社會共識。建立多層次社會保障制度，既可增加人民群眾收入，提高人民群眾的幸福感、獲得感和安全感，

    還能減輕國家設立的基本社會保障制度的負擔，提高企業市場競爭力，有利于拉動內需和促進經濟發展模式轉型。

    就養老保障制度來說，屬于第一層次的基本養老保險制度建立于上世紀90年代初，第二層次的企業年金建立于2004年，機關事業單位的第二層次職業年金建立于2015年。2017年7月，國務院辦公廳發布《關于加快發展商業養老保險的若干意見》（國辦發〔2017〕59號）（簡稱“59號文”），標志著期盼10年之久的個人稅收遞延型商業養老保險誕生。

    根據59號文的規定，個人稅收遞延型商業養老保險即將開展試點。比照幾年前實施的個人稅優型商業健康保險的實施情況，這里對展開稅收遞延型商業養老保險提出幾點建議。

    第一，稅收遞延型商業養老保險應采取稅前工資“比例扣除制”，不宜采取稅前工資“限額扣除制”。稅優型商業健康保險的稅優政策采取的是稅前工資“限額扣除制”，規定每年按2400元的限額標準在個人所得稅前予以扣除。但由于“限額扣除制”并非每年根據社會平均工資增長幅度予以動態指數化調整，所以，在當前社會平均工資每年增幅約10%的情況下，稅優力度實際上呈逐年衰減趨勢，顯然不利于大力發展稅優型商業健康保險。建議稅收遞延型商業養老保險以每年公布的社會平均工資為基數采取“比例扣除制”，以保持稅優激勵性不受工資增長的負面影響，避免出現稅優力度衰減的情況發生。

    第二，稅收遞延型商業養老保險稅前工資扣除比例應高一些，應以每年公布的社會平均工資為基數設定比例不低于10%。稅優型商業健康保險扣除限額是每年2400元，每月僅為200元，相當于制度建立之初的2016年全國城鎮在崗職工平均工資的5%左右。這樣的稅優力度十分有限，難以調動個人購買健康保險產品的積極性，尤其對中高收入家庭來講，吸引力不大，這是稅優型商業健康保險目前存在的又一個問題。建議稅收遞延型商業養老保險稅前工資扣除比例以每年公布的社會平均工資為基數設定為不低于10%，旨在為不同收入水平的群體提供更多的選擇范圍，既考慮到低收入群體，也照顧到高收入群體，滿足不同收入群體的多樣性需求。

    第三，稅收遞延型商業養老保險的試點范圍不應小于稅優型商業健康保險的試點范圍。當年啟動稅優型商業健康保險試點的范圍為每個省（自治區）選擇1個城市，一起步全國試點范圍就是31個城市（含4個直轄市），效果很好，這31個城市立即成為拉動31個省（自治區）的動力源，這個新生事物的社會認知度很快得以提高。建議稅收遞延型商業養老保險的試點范圍也應在每省選擇一個城市，讓試點城市以點帶面，迅速帶動全省，最大限度地縮短全社會對延稅型商業養老保險的認知期。

    第四，從試點到推向全國的過渡期應設定為一年半。稅優型商業健康保險于2016年1月正式啟動，2017年7月就推廣到全國范圍，其試點過渡期僅為一年半。實踐證明，一年半的試點過渡期是符合實際的，取得的效果較為理想。重要的是，早在2007年有關部門、相關地方政府和保險機構就開始倡導和推動出臺延稅型商業養老保險，其產品設計和后臺支持已有10年的積累。

    養老金入市利好資本市場發展

    中國證券報：發展個人稅收遞延型商業養老保險將會給資本市場帶來哪些影響？

    鄭秉文：我們的制度目標就是建立一個多層次的社會保障制度，不能光依靠國家舉辦的社會保障制度，還應該發展企業建立的養老保障制度，同時大力發展個人和家庭為單位購買和投資的第三層次養老保障體系。

    客觀上來說，第三層次養老保障體系的建立對繁榮和發展多層次資本市場建設是有好處的。作為國家稅優支持的商業養老保險制度，如果要提取的話，一個先決條件就是必須要達到60歲。所以，建立這個制度，讓個人和家庭繳費，一直到60歲提取變成養老金，中間有幾十年時間，逐漸就會沉淀成一筆長線的投資基金，這類資金在發達國家規模越來越大，尤其是在美國。

    美國資本市場的大型機構投資者主要由保險資金、養老基金、共同基金組成，三路資金形成了資本市場的“穩定器”，讓資本市場的波動性減少到最低程度。所以，客觀上講，大力發展個人稅收遞延型商業養老保險，對發展繁榮多層次資本市場有好處。

    中國證券報：近日，證監會發布《養老目標證券投資基金指引》，自發布之日起施行。它會帶來哪些影響？

    鄭秉文：證監會發布的養老目標基金政策，目的是促進基金業在養老產品方面提供產品支持。這個做法有利于基金業發展，進而有利于資本市場發展，同時拓展了普通投資者的投資范圍。

    遺憾的是，由于沒有稅收優惠支持，這類產品很難鎖定時間。比如，在美國類似的目標日期基金叫TDF，也就是說日期是鎖定的。每個人都是鎖定的，鎖定到你法定退休時才能領取，這樣該筆資金變成長期資金。可是證監會發的文件只是養老目標基金，沒有日期鎖定，主要原因是沒有稅收優惠支持。因此，建議考慮資本市場的實際需要和老百姓的投資需要，下一步應考慮基金業產品設計，讓中國真正擁有類似美國TDF目標日期基金之類的產品，讓養老金作為長線資金投入，這對穩定資本市場的作用非常大。

    中國證券報：對于資本市場深化制度改革，吸引長線資金入市有何建議？

    鄭秉文：中國資本市場出現的一些問題，其中一個重要原因就是缺少長線資金進入。由于沒有長線資金，所以機構投資者的投資理念與美國等發達國家機構投資者截然不同。解決的辦法，一是引入保險資金，二是引入養老基金的投資，不可偏廢。因此，在中國，所謂第三支柱養老金是一個大概念。具體來講，首先要設立一個具有唯一性的個人賬戶，該賬戶是享受稅優政策的唯一載體。在這個賬戶里，持有人既可購買保險產品（包括延稅型商業養老保險），也可投資基金產品，我們不應將他們割裂開來，不應該有部門偏見，老百姓既需要保險型產品，也需要投資型產品；既包括契約型產品，也包括信托型產品，最終決定他們命運的，應該是“市場”。這個“市場”就是老百姓，就是賬戶持有人，他們用腳投票，優勝劣汰，他們“拼”的應該是產品設計如何適應不同層次的消費（投資）群體，不應該“拼”政策。政策應該是公平的，基金業和保險業都應享有相應的稅收遞延政策，從而建立一個競爭性市場，基金業和保險業應有平等的競爭機會。