國家行政學院經濟學部教授 中國新供給經濟學50人論壇副秘書長 馮俏彬

    各位專家，各位嘉賓，在座的各位同學，大家下午好！非常榮幸參加今天這個新供給的季度會議，今天下午我演講的題目是“乘黨和國家機構改革東風重整政府收入體系”，這個也是我長期研究的話題。十九大之后，中國特色社會主義建設進入了新時代，樹立了未來30多年長遠的奮斗目標，就是要實現中華民族的偉大復興。在這個偉大目標之下，在經濟方面的核心議題是要建設現代化經濟體系。

    如何建設現代化經濟體系？按照十九大報告我歸納為8個字：改革、開放、創新、協調。

    在這八字要決之下，是要以供給側結構性改革為主線，建設現代化經濟體系。簡要回顧一下供給側結構性改革的時間軸：2015年提出，2016年是供給側結構性改革的元年，2017年是深化供給側結構性改革，2018年計劃深化供給側結構性改革。

    在這個主線之下，回過頭可以看到今天作為會議主辦方的華夏新供給經濟學院在這個問題上所做出的貢獻。2013年，新供給經濟學提出的“八雙五并重”的政策主張，現在正在實行或者在推行，由此可以見到他們的遠見。另外，我們也提出了自己的理論框架，即基于要素的運動規律的供給側改革理論模型與實施路徑。這一個好的理論是富有解釋力和相當的預測力的，可見這就是理論研究的魅力。

    簡要的回顧一下供給側結構性改革這兩年中取得的成績。基于國家統計局的數據。對5大任務都給出了相應的數據，我今天要講到的主要問題是關于降成本方面，2016年降成本比上年下降了0.1元，2017年供給側結構性改革的成績單，成本較上年下降0.25元。所以，從這兩年供給側結構性改革所取得的成績來看，我們有一個綜合判斷，成績最好的實際上是去產能，其次是去庫存。相應的在去杠桿和降成本方面，實際上取得的成效并不是太好。從現在的情況來看，2018年各方面已經把控制金融風險提高為經濟工作第一重要的任務上。所以，預計2018年在去杠桿上面來講可能會有很大的進展，但是這個不是我的專業，也不是我要談的話題，我核心要談的話題是“降成本”。

    2018年的供給側結構性改革，中央總結為三個字，叫“破”、“立”、“降”。“破”是去除僵尸企業的問題，“立”是解決新動能的問題，“降”就是降成本的問題。

    圍繞降成本的內容，沿著供給側結構性改革的主線研究下來，首先要承認，就是2016年和2017年國家在降成本方面做了很多努力。簡要梳理一下，降成本方面有一個非常大的舉措就是營改增。根據財政部最新的數據，營改增的減稅效應達到2.1萬億。二是強力清理涉企收費，這兩年大家對此有很多的感觸，以前我們認為一些硬骨頭，還有一些非常大的障礙，這兩年很多清理取消了。三是社保方面，降費總的幅度降了一個多百分點，金額1300億，這個不算明顯，但是在現在社保制度的基本狀況下也算是做出了力所能及的努力了。第四個方面，推動價格改革。這里面涉及的內容更多，涉及到電價、水價、氣價、天然氣價格等等一系列相關領域的改革問題。這幾年基本上按照每年為社會減負兩千多億的水平在往前推進。當然，更重要的是在為社會減負的同時，相關的制度建設在推進。比如“全國收費一張網”，所有的政府的收費項目，不管是稅收、行政性收費，在中央政府的網站上都可以全部查到，理論上來講這些收費如果沒有在上面明確的公示出來的話，企業和個人是可以拒繳的。

    我自己一直追蹤這方面的研究。我要說一句，我們政府在推動為社會降成本方面的確是做了力所能及的努力。從金額上來講，2016年和2017年分別為社會減負一萬億，2018年剛剛結束的兩會上克強總理再次宣布要繼續為社會減負一萬億。所以，政府的誠意和具體的行動措施還是清晰可見的。

    但另一方面，也要看到問題。從企業的角度上來講，從社會的角度來講，尤其從企業家的角度來講，普遍有一種獲得感不強烈的感受。所以，這兩者之間實際上是形成了一個比較清晰的對比，所以，我們要回答的問題就是這當中到底怎么了？他們之間的差距在什么地方？我自己長期做減稅降負的研究，在新供給的支持下也一直在做政府收入體系重整的課題研究。在做這個課題研究當中，我腦子里不時想起黃宗羲在他的《明夷待訪錄》中說，歷代稅負改革每改革一次稅就加重一次，而且一次比一次重。為什么當前政府一方面在努力的減稅降負但社會的獲得感并不強，并沒有感覺自己的稅負負擔有所減輕。黃宗羲的說法可以比較好地幫我們理清思路。我們現在看到一方面的事實就是政府2016、2017、包括2018減稅的幅度達到一萬億之巨，但與此同時我們政府的各方面收入實際是在上升的。這張圖顯示的是最近三年以來，也就是供給側結構性改革以來，政府收入的變化。大家可以看到，實際上是在增長，特別是2017年，與2016年相比，政府總收入的增長幅度達到15.5%。當然政府總收入包括政府的所有收入，我們稱之為廣義的政府收入。即使是扣除掉了稅收和經濟增長的自然增長因素，也可以看出增長幅度比較大。2017年我們的經濟增長的百分比是6.9%，我們的政府收入增長是15.5%。

    這張圖是顯示非稅收入在下降，因為這兩年清理的力度非常大，但是與此同時，稅收收入是在上升的。同樣以2017年為例，我們的稅收和上年相比上升了10.74%，這個幅度也是高于同期GDP增長的幅度的。土地出讓金方面，2017年比2016年上升了46.1%。前兩天我還看到一張圖片，這張圖片上顯示一二月份以來，有的地方政府的土地出讓金高達400%。這說明，我們下來一方面的確在減稅降負，但是另一方面政府總體的收入除了非稅收入有所下降，其他的各項收入實際上是有所上升的，而且比較明顯。從未來的情況來看，這種情況還有可能進一步加強，2008年環保稅開征，這對政府來講肯定是增加一筆收入。

    資源稅擴圍，今年水資源稅從河北一個省擴展到十個省，對于地方政府來講是可以增加一筆收入的。另外，大家知道房產稅今年一定要進入立法階段，如果房產稅開征那當然是屬于政府最可觀的稅源。另外，我們稅收征管加強，現在稅收的征管技術水平和愿望都很強烈，稅收征管加強也是一個增收因素。另外，隨著大數據的普及，也可以使過去征不到的也可以征起來。這當中就形成一個反差，一個方面從中國經濟轉型升級所處的階段而言，企業需要有輕傜薄賦，政府也在做。但是從另外一個方面來講，政府各方面的收入總體而言是在上升。所以，這當中就有一個怎么辦的問題。如果這個問題不解決的話，有可能在2018年還會重現2016年和2017年的情況，一方面中央政府在減稅降負，另一方面是地方政府通過各種手段把減掉的損失再彌補回來，全社會總體負擔水平實際上并沒有降低。對我們國家經濟的轉型升級，對于供給側結構性改革，以及現代化經濟體系的建設，再長遠一點說，對于國家的經濟發展是不利的。所以，這種情況必須要有一個解決方案。

    我們認為，可以提出以下幾個對策。第一，要設定一個控制社會總負擔水平的制度閘口，現在總負擔水平是30%-35%之間，雖然不同的機構有不同的說法，但是基本上這個水平。這個水平我們認為用來滿足中國政府的開支是夠了，不應該再增加。所以，要綜合國際經驗，還有我們自己的政府開支需要，設定一個總負擔水平。授權全國人民代表大會對此進行控制，具體的可以在全國人大財經委員會的職責中增加對總負擔水平控制的職責。在此基礎上可以采用很多具體的技術方法，比如債務限額、pay-as-you-go等機制對此進行處理。總之要有一個機構，對這個事情負責，否則我們就會重蹈黃宗羲所描述的現象，就是每改革一次實際上是加稅一次。這個事情目前是一個比較緊迫的事情。

    第二，對政府收入結構進行一個重整。這是我們在研究政府收入結構當中，發現我國的稅、費、價、租、互相之間是你中有我，我中有你。在座有學財政的同學，財政通常研究政府收入的時候最多就是稅收和非稅，但是在稅收和非稅之外還有大量的東西存在，包括我們的國有資本，國有資源收入，包括政府性基金……還有很多收入，這些收入并沒有在傳統的財政研究的視野當中。所以，我們認為，應該在一個綜合和整體的視野下，對政府的收入體系要進行一個重新整理。這個重新整理簡單概括，第一個是正稅，要明確稅收在政府收入中的主體地位。第二是要“清費”。所有行政性收費應該全部清干凈。剩下的收費只有一個“使用者付費”，它后面的核心是要跟上費的定價機制和管理機制的問題。時間關系我不展開了。三是“明價”，價格本身不是政府收入的一部分，但是它和公權力有很密切的關聯，常常是加重社會負擔的主要來源。價格需要明確它的范圍是由政府定價的基本公共服務、公共事業方面的收入。為此，要有一套非常復雜的定價機制。人民大學以前在經濟系下有一個計劃與價格專業，現在研究這個領域的人非常少了，恰恰在當前的政府收入體系當中，政府定價這一塊是一個盲點，是一個研究非常少，也很少有人關注，但恰恰它是一個關系到社會主義市場經濟體系建設，價格體系完善的非常要害的東西。目前國內的研究全國數不出十個人在研究政府定價問題。四是“嚴租”。租就是國有資源、國有資產產生的收益，包括土地出讓金，包括龐大的國有資本產生的收益。它們的管理原則只有一個，那就是全部納入到公共預算當中。

    總之在中國這樣一個國家，由于國有資產占比非常龐大，實際上稅率是可以輕一點的。

    第三，完善政府收入管理的體制機制，涉及到財稅改革、政府定價機制、成本補償機制等問題。非常復雜，時間關系就不展開了。

    第四，深化配套改革。

    我在做研究的過程中，有一個非常重要的看法，最終是要使政府收入稅費租價各歸其道，互相之間有相對明確的界限，不能你中有我，我中有你。另外，這套改革表面看是政府收入的問題，實際背后是政府職能、機構、人員的改革問題。在此之前，這些改革我們認為研究上可以做，但是推行起來太難，因為它傷筋動骨涉及的面太多了。但是現在，在黨和國家機構改革方案出臺以后，在這個政策的關鍵關口看到了這樣的曙光，因為黨和國家機構改革相當于是對機構進行了全面的重組，這個過程中該取消的費一定要取消，該規范的制度一定要規范。

    總之，我想表達的一個主題思想：乘黨和國家機構改革的東風，把這個無比艱難的政府收入體系重整的事情做下來。

    不當之處請各位批評指正。謝謝大家。