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三箭齊發(fā) 積極財(cái)政政策更加積極有為

2020-04-01 06:19  來源:證券時(shí)報(bào)

    在疫情防控不放松的常態(tài)下,如何加快恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序,提振經(jīng)濟(jì),是當(dāng)前和接下來一段時(shí)間整個(gè)社會(huì)面臨的最重要課題,其中最核心和緊要的,是確定合適的宏觀政策調(diào)節(jié)和實(shí)施力度,為各項(xiàng)具體工作的開展提供參考準(zhǔn)繩。日前召開的中共中央政治局會(huì)議釋放出了重要信號(hào),其中對(duì)財(cái)政政策基調(diào)和方向的明確引發(fā)高度關(guān)注。

    縱觀疫情發(fā)生以來財(cái)政發(fā)力方向,一方面,加大疫情防控資金保障、通過加大轉(zhuǎn)移支付和稅費(fèi)支持力度支持湖北恢復(fù)、做好重點(diǎn)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備和建設(shè)工作需要加大財(cái)政支出;另一方面,對(duì)中小微企業(yè)減稅降費(fèi)以恢復(fù)經(jīng)濟(jì)活力會(huì)帶來財(cái)政收入減少。

    收支之間,如何平衡?政治局會(huì)議的表態(tài)給出了明確信號(hào):“適當(dāng)提高財(cái)政赤字率,發(fā)行特別國(guó)債,增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模”三箭齊發(fā),更加積極有為的財(cái)政政策路徑已然清晰。

    赤字率

    將突破3%成共識(shí)

    赤字率指財(cái)政赤字占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重,是衡量財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)重要指標(biāo)。目前,包括中國(guó)在內(nèi)的世界主要國(guó)家都以《歐洲聯(lián)盟條約》(又稱《馬斯特里赫特條約》)的赤字標(biāo)準(zhǔn)作為參考:赤字率不超過3%,負(fù)債率不超過60%即是所謂的“國(guó)際安全線”。

    但作為一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)衡量指標(biāo),3%赤字率是否一定不能突破?從歐美等國(guó)的實(shí)踐來看,并不盡然。2008年金融危機(jī)發(fā)生后,歐美主要發(fā)達(dá)國(guó)家赤字率都突破了3%。其中美國(guó)財(cái)政赤字除2014、2015兩年外,赤字率都維持在3%以上,2009~2012年均在7%以上;英國(guó)在2009年甚至突破10%。

    我國(guó)在財(cái)政實(shí)踐中則一直堅(jiān)守這一標(biāo)準(zhǔn),赤字率最高的2009、2010、2016、2017這幾年赤字率都是維持在3%的水平而沒有突破這一“安全線”,2019年預(yù)算赤字率為2.8%。但今年以來,疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大沖擊,如何防止經(jīng)濟(jì)運(yùn)行滑出合理區(qū)間,如何修復(fù)經(jīng)濟(jì),刺激增長(zhǎng),一個(gè)普遍共識(shí)是積極財(cái)政政策要更加發(fā)力。具體來看,財(cái)政赤字能否擴(kuò)大?擴(kuò)大規(guī)模如何?是需要首先明確的問題。

    3月27日的政治局會(huì)議明確表示“適當(dāng)提高財(cái)政赤字率”將一段時(shí)間以來關(guān)于赤字率的爭(zhēng)議拉向共識(shí)之路。而在基本方向確定后,具體規(guī)模如何,成為各方新的關(guān)注點(diǎn),目前普遍預(yù)計(jì)在3.2%~3.5%之間,個(gè)別預(yù)期高達(dá)4%。

    光大證券固收首席分析師張旭認(rèn)為,2020年一般公共預(yù)算赤字率或?qū)⑼黄?%警戒線至3.2%~3.5%。一方面這是宏觀政策加大逆周期調(diào)節(jié)對(duì)沖經(jīng)濟(jì)增速下行的信號(hào),另一方面也是彌補(bǔ)一般公共預(yù)算缺口的必要舉措。以2020年GDP100萬億左右計(jì)算的話,今年赤字規(guī)模在3.2~3.5萬億左右,主要用于填補(bǔ)一般公共預(yù)算缺口,包括疫情防控資金、預(yù)算內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

    特別國(guó)債用途幾何

    值得注意的是,此次政治局會(huì)議提出要“發(fā)行特別國(guó)債”,這一舉措在我國(guó)國(guó)債發(fā)行史上并不多見。在我國(guó)國(guó)債發(fā)展過程,如果以國(guó)債名稱中是否出現(xiàn)“特別”二字,只有過兩次新發(fā)和一次續(xù)發(fā)特別國(guó)債的歷史,分別為1998年的2700億、2007年的1.55萬億和2017年的6964億。但如果以“發(fā)行過特別類型的債券來滿足特定的支出目的”這一內(nèi)涵來看特別國(guó)債,則我國(guó)國(guó)債發(fā)行歷史上,長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債同樣屬于廣義“特別國(guó)債”的范疇,而這也應(yīng)該是目前市場(chǎng)更關(guān)注的。

    中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授溫來成介紹,特別國(guó)債一般有兩種含義,一是在特定時(shí)期發(fā)行,二是有特定用途。之所以“特別”,是因?yàn)樗c一般國(guó)債有明顯區(qū)別,一般國(guó)債發(fā)行后中央財(cái)政可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要靈活安排使用,但特別國(guó)債發(fā)行時(shí)的目的是明確的。

    確定將發(fā)行特別國(guó)債后,其用途成為各方討論的重點(diǎn),“特別”引發(fā)多種猜想。溫來成認(rèn)為,特別國(guó)債有專門用途,其首要目的可能并非拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。“今年的特別國(guó)債很顯然是在疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)造成重大影響背景下發(fā)行的,那么大致的用途可以確定是用于疫情防控等方面,比方加強(qiáng)公共衛(wèi)生體系的建設(shè)。特別是湖北省受疫情影響嚴(yán)重,也可能加強(qiáng)對(duì)該地區(qū)的發(fā)展項(xiàng)目的支持。”溫來成表示。

    張旭認(rèn)為,此次發(fā)行特別國(guó)債與將更多的用于支持疫情重災(zāi)區(qū)(主要是湖北省)的后續(xù)恢復(fù)工作,其機(jī)制是中央政府發(fā)行,通過轉(zhuǎn)移支付的方式提供給湖北等地區(qū)。2019年湖北省全年GDP為4.58萬億元,如果以湖北GDP的10%計(jì)算的話,特別國(guó)債的規(guī)模在5000億元左右,考慮到其他省市的需求,1萬億元可能是上限。

    中信建投首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家張岸元認(rèn)為,特別國(guó)債應(yīng)主要用于災(zāi)損嚴(yán)重行業(yè)、中小微企業(yè)直接補(bǔ)貼或貸款貼息,面向居民的現(xiàn)金和消費(fèi)券發(fā)放,以及重大民生領(lǐng)域項(xiàng)目貼息等。發(fā)行特別國(guó)債的目的是熨平經(jīng)濟(jì)、財(cái)政波動(dòng),需要通過隨后幾年的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、財(cái)政收入上升來彌補(bǔ)。從這個(gè)維度看,本次特別國(guó)債的期限不宜太長(zhǎng),三到五年期即可。

    “但特別國(guó)債若順利發(fā)行也意味著政府支出會(huì)進(jìn)一步提升。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究院副院長(zhǎng)于洪對(duì)證券時(shí)報(bào)記者表示,此次要發(fā)行特別國(guó)債的一個(gè)考慮是要應(yīng)對(duì)受疫情影響經(jīng)濟(jì)停擺的情況,去提高市場(chǎng)流動(dòng)性。但也要注意到,目前財(cái)政也面臨很大壓力,與疫情有關(guān)的支出主要是由政府來買單的,一方面要發(fā)行一般性國(guó)債去解決赤字融資問題,同時(shí)需要發(fā)行特別國(guó)債增加資金的注入,更加靈活地解決流動(dòng)性問題。

    專項(xiàng)債或成

    財(cái)政發(fā)力主要來源

    增加地方債規(guī)模與此前地方債相關(guān)政策一脈相承,在“穩(wěn)投資”方面發(fā)揮著重要作用,基建則是其重要投向。一方面有重點(diǎn)領(lǐng)域的“新基建”需要啟動(dòng),發(fā)揮穩(wěn)增長(zhǎng)和調(diào)結(jié)構(gòu)的雙向作用,是未來的投資亮點(diǎn)。另一方面,由于新基建體量較小,“老基建”不可缺席,在其他融資方式未見放松的情況下,專項(xiàng)債將是基建投資的重要資金來源。此外,公共衛(wèi)生服務(wù)、城市基礎(chǔ)設(shè)施等“補(bǔ)短板”領(lǐng)域也將有所涉及。張旭認(rèn)為,地方政府專項(xiàng)債在加大發(fā)行規(guī)模的同時(shí),還將出現(xiàn)前三個(gè)季度密集發(fā)行的特點(diǎn),從而加快資金的使用效率。

    北大光華管理學(xué)院院長(zhǎng)劉俏認(rèn)為,專項(xiàng)債可以成為財(cái)政發(fā)力的主要來源。建議可將專項(xiàng)債發(fā)行額度擴(kuò)大至3.5萬億元,較去年增加約1.4萬億左右,以實(shí)現(xiàn)積極財(cái)政更加積極有為。同時(shí),提高專項(xiàng)債投向基建比例。可對(duì)專項(xiàng)債結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整,增大投向基建領(lǐng)域的占比,以支持政策發(fā)力基建。專項(xiàng)債規(guī)模的20%可作為重大項(xiàng)目資本金,起到撬動(dòng)資金的杠桿作用。

    根據(jù)劉俏測(cè)算,若基建投資占比能達(dá)到40%,并且其中30%左右可以滿足重大項(xiàng)目要求,項(xiàng)目資本金比例為20%,則1單位專項(xiàng)債可以撬動(dòng)0.88單位的基建投資,1單位投向基建的專項(xiàng)債可撬動(dòng)2.2單位的基建投資。若2020年專項(xiàng)債發(fā)行額度擴(kuò)大至3.5萬億,則投向基建的資金規(guī)模可達(dá)到1.4萬億,較去年增加8000億左右的基建規(guī)模,撬動(dòng)3.08萬億的基建投資。

    從專項(xiàng)債發(fā)行來看,政治局會(huì)議特別指出要“加快地方政府專項(xiàng)債發(fā)行和使用,加緊做好重點(diǎn)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備和建設(shè)工作”。根據(jù)財(cái)政部介紹,截至3月20日,全國(guó)各地發(fā)行新增的地方政府債券已經(jīng)達(dá)到14079億元,占提前下達(dá)額度的76%;發(fā)行專項(xiàng)債券10233億,占79%,全部用于鐵路、軌道交通等交通設(shè)施建設(shè),還有生態(tài)環(huán)保、農(nóng)林水利、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度明顯加快。截至20日已有9個(gè)地區(qū)完成了提前下達(dá)的新增地方政府債券發(fā)行工作,已經(jīng)全部完成了發(fā)行任務(wù)。

    值得注意的是,專項(xiàng)債發(fā)行也曾經(jīng)出現(xiàn)過前期工作(如可研、征拆等)不充分導(dǎo)致專項(xiàng)債資金閑置,難以形成實(shí)物工作量的問題,財(cái)政部曾發(fā)文予以規(guī)范。此次再提專項(xiàng)債發(fā)行提速,也要警惕大干快上,保證項(xiàng)目質(zhì)量。對(duì)于這一問題,溫來成表示,債務(wù)資金不同于一般財(cái)政資金,需要還本付息。如果相關(guān)資金資產(chǎn)閑置或浪費(fèi),會(huì)給財(cái)政帶來很大損失。專項(xiàng)債資金提前下發(fā)后,項(xiàng)目?jī)?chǔ)備上可以及早準(zhǔn)備,但一定要嚴(yán)謹(jǐn)論證。特別是對(duì)專項(xiàng)債來說,要求項(xiàng)目的融資和收益平衡,不能為了此時(shí)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),而給未來二三十年的發(fā)展造成隱患。

    “通過一些制度的執(zhí)行,各個(gè)環(huán)節(jié)的把握,把風(fēng)險(xiǎn)要管住,否則的話將來會(huì)有很大的隱患。”溫來成說。

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