15年前（2006年）的7月26日，央行在北京專門召開了一場政策性銀行改革專題座談會，重點討論了國家開發銀行、進出口銀行的職能定位和業務范圍等焦點問題，參加會議的有來自發改委、財政部、原銀監會等部委代表，也有來自建行、中行等商業銀行代表。

    此次座談會，代表們各抒己見、氣氛熱烈，同時在一些基本問題上達成了共識：尊重兩家銀行的發展現狀，賦予其新職能，并明確政策性、開發性兩類業務的界限，建立恰當的資本金補充機制。

    次年（2007年）1月召開的第三次全國金融工作會議提出，要按照分類指導、“一行一策”的原則，推進政策性銀行改革；首先推進國開行改革，全面推行商業化運作，主要從事中長期業務；對政策性業務要實行公開透明的招標制。

    5年后（2012年）召開的第四次全國金融工作會議又提出，政策性金融機構要堅持以政策性業務為主體，明確劃分政策性業務和自營性業務，實行分賬管理、分類核算；國開行要堅持和深化商業化改革。

    在隨后的近10年里，以政策性業務為主體，劃分政策性和自營性業務，分賬管理、分類核算的總體改革目標一直未發生變化。

    2021年7月6日召開的國務院金融委會議提出，政策性金融機構改革要繼續加以推進，要堅持依法合規，完善規則制度，一行一策，從增量改革入手，漸進式、分步驟推進存量業務改革，實現業務分類管理分賬核算，有序提高透明度，強化資本約束，加強風險管理等。

    7月14日，銀保監會政策研究局負責人葉燕斐在國新辦發布會上重申了這一原則及目標，并表示銀保監會會同相關部門推進改革。

    一位國開行人士認為，如何界定政策性業務和商業性業務范圍，是決定政策性銀行今后一個時期改革發展方向的“牛鼻子”。

    “以前對政策性銀行功能定位及發揮作用的邊界存在分歧和不統一，業務范圍缺少明確的界定標準，缺乏有效的約束機制等原因造成政策性銀行部分業務尚未按照分類、分賬模式管理。例如，政策性金融債券享受國家主權信用，與國債相同評級，發行成本較低，按規定資金是要用于政策性業務，但當資金短缺時，往往用于自營性業務。”中國銀行研究院高級研究員李佩珈對21世紀經濟報道記者表示。

    最新財報數據顯示，截至2020年末，國開行、進出口銀行、農業發展銀行總資產規模分別為17.1萬億元、5.04萬億、7.01萬億（2019年末），在我國頭部銀行里均占據一席之地，這場已經進行了快10年的改革，下半場又將如何繼續進行？

    為改革而生

    “深化金融體制改革是建立市場經濟體制的重要環節。要成立政策性銀行，從事專項貸款業務，并適當增加一些商業銀行。”1993年3月15日，時任國務院總理李鵬在第八屆全國人民代表大會上正式提出了政策性銀行的概念。

    1993年，國家財政困難，金融分工和結構極不成熟。央行仍經營著一部分政策性貸款業務，無法獨立履行中央銀行職能；工、農、中、建四大國有銀行既統攬全國政策性業務，還是國家宏觀調控的主要傳導渠道。

    當時所有的問題都指向一個癥結——傳統的投融資模式已經行不通了，金融體制改革勢在必行。次年，國開行（1994年4月）、進出口銀行（1994年6月）、農發行（1994年11月）相繼成立。

    “三家政策性銀行的成立，意在金融雙軌‘分道揚鑣’，為國有商業銀行的市場化改革打開了配套的制度空間，也為政策性金融業務的規范發展提供了組織上和制度上的保障，被看作是我國金融體系市場化改革的重要進步。”財政部財政科學研究所原所長賈康曾評論稱。

    根據國務院批復，彼時三家政策性銀行定位各不相同：國開行要建立長期穩定的資金來源，籌集和引導社會資金用于國家重點建設；進出口銀行要執行國家產業政策和外貿政策，為擴大我國機電產品和成套設備等資本性貨物出口提供政策性金融支持；農發行要籌集農業政策性信貸資金，承擔國家規定的農業政策性金融業務，代理政策性支農資金的撥付。

    盡管三家政策性銀行均直屬國務院領導，組織設置和機構稱謂也有很強的行政色彩，但在國開行首任行長姚振炎看來，“國開行財務獨立和獲取收益非常重要，不以盈利為目標，但作為銀行必須具有在財務上維持生存的能力，在業務中要獲利，這是它存在的必要條件，只有在財務上獨立并能獲利，才能為業務的發展提供財源。”

    為改革而生的三家政策性銀行，迎來發展歷史上10多年的“平靜期”。21世紀經濟報道記者查詢的最早期財務數據顯示，截至2006年末，國開行總資產為23143.0億元，農發行總資產為9325.62億元；截至2007年末，進出口銀行總資產為3787.41億元。

    首場改革爭論

    “第三次會議的重點可以概括為‘補白’，在前兩次會議的改革安排中，更多強調了城市金融改革，相對忽視了農村金融改革；更加注重了商業銀行，相對忽視了政策性銀行；更加注重了股票市場，相對忽視了債券市場。對于這些改革的‘滯后’領域或‘空白’方面，則是第三次會議重點推進的內容，改革更加注重‘金融資源的均衡化’，也為下一步改革提供了指引、明確了方向。”日前，央行西安分行行長魏革軍在回顧五次全國金融工作會議時稱。

    為何要改革？在2006年央行舉辦的那場政策性銀行改革專題座談會上，來自各方代表的聲音最具權威性、全面性。

    一位部委代表表示，應該準確界定政策性業務，明確政府支持機制，既能夠控制風險，又要考慮財政的承受能力；也有部委代表表示，政策性銀行業務邊界是財政和商業銀行之間的中間地帶，不能與商業銀行競爭，也不能與其他政策性銀行競爭，否則三家政策性銀行就失去了分立的意義；還有一位代表建議保留政策性銀行的屬性，避免與商業銀行直接競爭，政策性銀行之間原則上業務不交叉，要明確政策性、開發性兩類業務的界限，分別設立國家賬戶和銀行賬戶分類管理，并建立相應的考核、監管機制和補貼機制。

    來自兩家商業銀行的代表則表示，國開行的經營理念、管理水平、政府信用與政府的關系，以及籌資成本低、軟貸款等產品的優勢，使其不僅在國內，在國際上都具有很強的競爭力，這是商業銀行學不到的，現在政策性銀行與商業銀行的競爭越來越多，希望二者要適度分工。

    來自進出口銀行的代表則贊成設立政策性與開發性兩類賬戶，同意政策性銀行與商業銀行的劃分，同時反對政策性銀行之間發生業務交叉和競爭，但與商業銀行可以有業務交叉。

    不過，2007年的全國金融工作會議卻對國開行改革作出了“全面推行商業化運作”的定調，與時任國開行行長陳元（1998年-2008年任行長，2008年-2013年任董事長）當初定位開發性金融機構的設想相去甚遠。

    在國開行2020年年報中有這樣一段文字：全年發行人民幣金融債券2.38萬億元，歷史累計發行21萬億元，存量債券余額10萬億元，發行境外債券82億美元。

    取得這樣的成績來之不易，證券融資既是陳元論述國開行發展方向的理論基礎，也是他多年來追求的目標。

    早在2001年2月，陳元在海口的一個會議上，首次提出了財政、銀行、資本市場“三種融資”（財政融資、信貸融資、證券融資）理論。他認為，國開行今后的發展目標是發揮跨越信貸和證券兩種融資領域的優勢，把資本市場的原理引入信貸市場，為過渡到資本市場融資創造基礎條件，這也是他日后提出開發性金融理論的制度框架。

    不過，國開行正式獲得官方開發性金融機構的定位還要等到2015年。

    新一輪改革的上半場

    2015年4月12日，國務院一次性公開了同意農發行、國開行、進出口銀行的深化改革方案，其中農發行成文日期相對較早，在2014年12月8日。方案顯示，國開行要堅持開發性金融機構定位，農發行改革要堅持以政策性業務為主體，進出口銀行改革要強化政策性職能定位。

    陳元堅持的國開行開發性金融機構定位，終于得到來自最高層面的認可和政策支持。“從多年前提出開發性金融理論，到轉型商業銀行，再到國家正式承認開發性金融的定位，整個過程太不容易了。”一位國開行人士感慨。

    到底什么是開發性金融機構？2015年時任央行行長周小川曾總結稱，經營方針是總體上不能虧損——有人將這種模式歸納為“保本微利”，要實現自我可持續發展。

    2019年陳元在《開發性金融的理論沿革、屬性與發展》一文中進一步闡述稱，開發性金融是國家的金融，與國家在不同時期、不同階段的發展戰略、目標方向和全局利益永遠緊密相連。“現在的開發性金融機構不能以保本微利為特征，必須有財務持續和自主發展的能力，以國家發展戰略和目標為使命，藍海里補短板，雪中送炭，支持國家重點和熱點領域的建設。”

    政策性金融機構又有什么不同？進出口銀行董事長胡曉煉2020年發文認為，政策性金融主要解決市場缺位、市場不足、市場缺陷三方面問題。當前，我國經濟正處在轉型升級和供給側結構性改革深入推進的過程中，而這些問題在許多薄弱環節和重點領域都或多或少地存在，加之金融市場發育還不夠成熟，貨幣傳導機制存在的阻塞現象等等，需要政策性金融發揮重要的支持、彌補、引導和逆周期調節作用。

    “國開行多年的實踐探索證明是有效的，對進出口銀行、農發行也產生了重大影響。目前這兩家也有不少所謂的自營業務，自主決策、自擔風險、自負盈虧，但仍與商業性業務有所不同，都是圍繞國家戰略或政策方向的，可以說也屬于開發性金融，即進出口銀行、農發行是同時在做政策性和開發性兩類業務，只不過與國開行相比，政策性業務仍占顯著的比重，改革的要求和定義也就有所不同。”2015年8月，周小川接受媒體采訪談及這三家金融機構的改革時稱。

    政策性銀行為何要做自營性業務？胡曉煉認為，政策性金融聚焦實體經濟、支持實體企業，其保本微利實現可持續發展的特點，對引領商業機構降低實體經濟融資成本可發揮“鯰魚效用”。

    除了定位外，改革方案均要求三家機構強化或建立資本充足率約束，加強公司治理，同時要求國發行、進出口銀行合理界定業務范圍，農發行、進出口銀行具備可持續發展能力，并明確提出農發行對政策性業務和自營性業務實施分賬管理、分類核算。

    2017年11月15日，《國家開發銀行監督管理辦法》《中國進出口銀行監督管理辦法》《中國農業發展銀行監督管理辦法》同時發布，監管部門對三家金融機構提出了不同的監管要求，監管規則更具針對性。

    6年多來，三家政策性金融機構圍繞改革方案和管理辦法進行了哪些改革，取得了哪些進展？

    21世紀經濟報道記者從農發行了解到，外部配套改革措施方面，該行推動章程和監督管理辦法正式出臺，有序推進了董事會組建、風險補償、資本金補充、共管基金設立、差別監管等改革舉措；內部綜合改革方面，加快推進完善公司治理結構等重點改革，逐步建立資本約束機制，構建獨立垂直的審計體制。

    國開行、進出口銀行也在資本補充、資本約束機制、公司治理等方面取得了較大的進展。如國開行在2020年年報中披露，2020年該行深化綜合授信和審批體系改革；推動總行機構適應性調整和去行政化改革，建立國際業務總行集中經營體系；構建集團內控合規管理架構，完成內審機構和職能優化調整等。

    葉燕斐在國新辦發布會上也介紹，目前三家銀行已經合理補充了資本金，并確立了資本充足率為核心的約束機制；內部管控和外部監管則是一個持續的過程，一直在進行中。

    不過，對于金融委會議再次提出的“實現業務分類管理分賬核算”，21世紀經濟報道記者注意到，截至目前僅農發行曾在年報中有所提及，2019年該行時任董事長解學智表示，該行兩類業務分類管理扎實推進。

    “將實行政策性和自營性兩類業務分別管理、分類核算，大力推進治理體系和治理能力現代化。”日前，農發行董事長錢文揮在《忠實履行農業政策性銀行職責使命》一文中也表示。

    多名專家呼吁專門立法

    時隔近10年，國務院金融委為何要再推進分類管理、分賬核算？招聯金融首席研究員、復旦大學金融研究院兼職研究員董希淼對21世紀經濟報道記者分析，一方面政策性銀行以前自營業務比例相對較小，另一方面頂層政策設計沒有下定決心。此外，從技術層面來看，完全區分開政策性業務和自營性業務確實有一定難度。

    “近十年來，政策性銀行業務范圍和資產規模迅速膨脹，自身逐漸暴露出一些問題，特別是與商業性金融有所重疊、競爭日益加劇，職能定位模糊、業務邊界不清晰是埋下風險隱患的根本因素之一；同時由于我國經濟逐步進入‘三期疊加’階段，政策性銀行自身防風險和保增長需要同步劇增，導致其發展中的存量博弈優先于增量拓展，進而加劇與商業銀行的業務競爭，圍繞傳統基礎設施、優質客戶優質項目的競爭不斷升級。”上述國開行人士表示。

    從國際經驗來看，對政策性業務和自營性業務實施分賬管理、分類核算，主要有兩種模式：一是允許一家機構同時經營兩類業務，但實施分賬管理，并對兩類業務實施不同的監管；二是將兩類業務分別劃分到不同的實體進行經營，采取集團或母子公司制的方式。

    “推進分類分賬改革，一方面，有利于引導政策性銀行將政策性業務和自營業務進行合理分離，避免道德風險、防止金融套利，提高財政資金的使用效率；另一方面，有利于形成金融市場公平競爭環境，促進形成多層次、廣覆蓋、差異化的銀行發展格局。預計我國分類分賬改革將大概率按照第一種模式加以推進。”李佩珈表示。

    在推進業務分類管理、分賬核算的同時，也有建議就政策性銀行制定專門的法律。董希淼認為，從業務邊界看，由于我國尚未通過法律對政策性金融業務范圍進行清晰限定，導致政策性與商業性業務邊界不清晰，很容易產生政策套利、道德風險等。

    “多數發達經濟體以法律形式，明確規定政策性金融機構治理結構、業務范圍、資金用途等。我國應加快制定政策性銀行法等，依法明確政策性銀行業務邊界，為分類分賬等改革提供更有力的法律保障。”董希淼稱。

    今年兩會期間，胡曉煉在接受21世紀經濟報道記者采訪時也表示，政策性銀行缺少專門法律法規予以規范和調整，建議制定政策性銀行法。

    “自2015年啟動改革以來，政策性銀行強化職能定位，不斷完善公司治理和資本約束機制，強化內部管控和外部監管，加快建設成為現代政策性金融企業，對履行政策性職能和可持續發展進行了有益探索，積累了成功經驗，為制定政策性銀行法奠定了堅實基礎。同時，政策性銀行積極運用市場化方式履行政策性職能，與商業銀行在市場化經營方面存在一定共性，可部分借鑒商業銀行法。”胡曉煉認為。

    與此同時，李佩珈建議，要確保政策性業務和自營性業務分類賬戶在運營過程中互不交叉，實現利潤、稅收、資本金的分類核算；構建分類考核標準和評價體系；完善內部治理結構，確保分類分賬措施得到有效執行。

    而對于銀保監會持續關注的內部管控和外部監管方面，21世紀經濟報道記者了解到，6月24日農發行董事會通過了《中國農業發展銀行2021～2025年發展規劃綱要》，在改革方面的規劃包括：全面落實改革優化政策性金融工作的要求，繼續完善公司治理，強化服務國家戰略和規劃的能力等；進一步完善全面風險管理體系、內控合規管理體系等八項重點領域改革。