2019年，地方政府數字化轉型浪潮漸成常態，隨著政府的數字化轉型，以政務大數據驅動的政府治理，將成為國家治理體系的重要組成部分。

    7月21日上午，騰訊董事會主席兼首席執行官馬化騰一如既往地西裝革履，現身廣州白云國際會議中心。

    廣州是微信誕生的城市，在一眾演講的互聯網+“大咖”中，“主場作戰”的馬化騰似乎收獲了更多在場聽眾的關注。

    當日，在官方主辦的第十四屆中國電子政務論壇上，馬化騰為廣東的數字政府建設“站臺”。一款叫“粵省事”的微信小程序，是演講中重點提及的民生服務“作品”。從5月初的數字中國峰會開始，“粵省事”“數字廣東”成為馬化騰的公開演講的關鍵詞。

    互聯網“大咖”站臺事出有因。按照既定的時間表，2019年7月底廣東省的數字政府建設需要“交卷”。

    根據2017年年底確定的國家電子政務綜合試點工作，包括廣東省在內的八個省（市），需要在這一節點完成試點任務。“粵省事”“閩政通”“浙里辦”等案例顯示，試點省（市）已做好這一輪考試“交卷”的準備。試點省（市）之外，以“云上貴州”“i深圳”等經驗為代表，一批未被點名的“考生”也展現出“交卷”的能力。

    正在推進的地方政府數字化轉型浪潮，漸成常態。表面上看，這是國內各級政府的新一輪便民行動，以信息化手段促進居民、企業人員便利化辦事，提升社會和市場的獲得感；深層次看，隨著政府的數字化轉型，以政務大數據驅動的政府治理，將成為國家治理體系的重要組成部分。

    那么，地方的數字政府“答卷”是如何形成的？又如何形成高效的數據治理？

    告別“群眾跑斷腿”

    還記得“如何證明我媽是我媽”的奇葩新聞嗎？

    五六年前，時常聽到人們的抱怨，到政府部門辦事，腿都快跑斷了，事還沒有辦成。

    上世紀90年代以來，尤其是2014年國務院推行“簡政放權”之后，從中央到地方均在努力解決“辦事難”“群眾跑斷腿”的問題。

    從地方政府的實踐看，通過逐步的簡政放權、審批流程的優化再造等方式，大幅縮減辦事流程和時間，以減少居民、企業辦事“跑腿”的頻次和等候時間。

    利用互聯網技術打造政府的“網上辦事大廳”，讓居民、企業人員在線辦理相關業務，逐步實現“不見面審批”“最多跑一次”等愿景。從技術的維度看，互聯網信息技術的引入，是實現“數據多跑路，群眾少跑腿”的關鍵環節。

    馬化騰看重的“粵省事”小程序，就是一張在線的“免跑金牌”。這款內置于微信的小程序，自2018年5月上線以來，便不停吸納各類居民在線辦事事項，擴充“免跑”技能。依托人臉識別、電子證照、大數據等技術，“粵省事”已推出駕駛證、居住證、出入境證件、社保卡、住房公積金、完稅證明等高頻證照應用，提供近700項審批事項和便民政務服務。其中，近九成事項實現零跑動。

    以查詢住房公積金為例，經21世紀經濟報道記者實測，在個人微信綁定銀行卡后，進入相關頁面后僅需輸入支付密碼即實現“秒查”。

    不只是“粵省事”，福建的“閩政通”、浙江的“浙里辦”、北京的“北京通”等小程序，均向當地的民眾、企業宣告政務辦理進入指尖時代。從產品角度看，App、小程序、政務服務網和協同辦公系統，成為地方政府部門面向民眾和企業的標配。

    中央黨校（國家行政學院）電子政務研究中心統計數據顯示，目前，全國已建設32個省級網上政務服務平臺體系，其中已上線31個省級政務服務移動端。

    在一些研究者看來，民生服務小程序的出現，代表著國內的電子政務進入新的階段。

    7月21日的演講中，馬化騰提出民生服務“最后一米”的概念。這有別于往年提及實現“群眾少跑腿”可能性的“最后一公里”，而是面對作為用戶的群眾，打磨終端體驗的“顆粒度”，讓服務更精細。

    這樣的理念，被理解為“政府的數字化轉型”，或地方建設“數字政府”的實踐。

    民生服務小程序上線，映射的是地方推動數字政府建設的大趨勢。數字政府（DigitalGovermant），是與電子政務（E-govemance）、互聯網+政務服務相聯系的重要概念，國內最早可以追溯至2000年福建省提出的“數字福建”。

    2017年以來，國家開始電子政務綜合試點，廣東、上海、浙江、福建、山東、廣西、湖北等地相繼出臺了“數字政府”戰略規劃。

    根據聯合國的界定，數字政府成熟度分為四個階段：信息服務起步階段、信息服務提升階段、政務處理階段和整體服務階段。

    根據這一定義，以廣東省為代表，國內目前走在前沿的地方政府處于“政務處理階段”，具體標志是政府網站開展與公眾之間的雙向服務，成功完成公眾身份的電子認證。政府網站處理一些非支付性事務，如在線歸檔稅務記錄、申請認證、執照和認可等，也可以處理支付性事務。

    2017年，也是開啟眼下這一輪數字政府建設浪潮的政策節點。這一年年底，中央網信辦、國家發展改革委同有關部門聯合印發《關于開展國家電子政務綜合試點的通知》，選定北京、上海、江蘇、浙江、廣東、陜西、寧夏等八個省（市、自治區），開展國家電子政務綜合試點工作，同時鼓勵其它地區參照執行。試點省份需要在兩年內，即2019年年底之前，探索出一套符合本地實際的發展模式，形成一批可借鑒的發展成果。

    根據規劃的時間表，7月底前，試點省（市、自治區）要完成各項試點任務。其中包括讓群眾少“跑腿”的政務服務便捷化。從目前的情況看，不僅試點的省（市、自治區）有較快發展，試點之外的地區也展現出努力“交卷”的態勢。

    這也給中國電子政務的發展提供了強力支撐。

    聯合國過去數年的電子政務發展指數（EGDI），在一定程度上描繪出中國電子政務的快速發展狀況。2003年，中國電子政務發展指數為0.4160，僅處在中等水平。2016年中國電子政務開始起飛，2018年該指數達到0.6811，已加入高電子政務發展國家行列。

    不過，地方電子政務的發展水平并不一致。騰訊研究院早前發布的《數字中國指數報告》顯示，地域分布上，2018年基于移動互聯網的數字政務用戶向兩極化集中，數字一線和數字四五線城市月活躍用戶數增勢最快，占比最高。

    “管運分離”模式

    從數據的維度看，“證明我媽是我媽”這種奇怪現象的出現，根本原因在于部門之間的數據沒有實現互通，導致群眾重復提交材料，從而“跑斷腿”。

    但是，要實現部門之間的互通，實現政務數據的開放和共享并不容易。

    從歷史來看，早在上世紀90年代，我國就開始推動“政府上網工程”。新世紀以來，從中央到地方，從省、市到區、鎮街，各級政府不同部門許多都建立了數據庫和“網上辦事大廳”。重復建設的數據庫，存在源代碼、標準不一，互通接口不暢問題。由于數據歸屬權問題，政府部門開放數據存在法律法規不明的障礙。基于這些原因，各個部門“信息煙囪”林立，“數據孤島”大量存在。

    這是地方政府“刀刃向內”自我改革的“超級大手術”。

    2017年年底，也就是廣東省被列為國家電子政務綜合試點的前后，一臺政府數字化轉型的“超級大手術”開始啟動。

    這臺“大手術”，一開始的任務就是將“信息孤島”的神經線連接在一起。廣東發起了一場自上而下的改革，將各省直部門的信息系統撤并，歸攏到統一的數據中心，使之形成整體。

    國內一些研究者認為，數字政府有別于過往電子政務的特征，就是將所有部門視為一體化高效運作的整體政府，而不單純只強調政府部門的電子化、在線化。

    這也與機構改革的節奏相對應。

    早在2014年2月，廣東省在全國率先成立了省級大數據管理局。目前，已有19個省級行政區域成立了政府大數據管理機構。

    這樣自上而下的“整體政府”建設，已有實效。

    官方數據顯示，目前廣東55個省直部門實現互聯互通的數據可以達到14350項，全省數據量達到95億條。而在改革前，廣東省直每個單位都有信息中心，省直自建系統多達1068個。

    在統一省直部門的數據后，又出現一個問題，數據中心誰來進行維護運營？

    廣東省主政者做了大膽的決定，將數據的運營維護交給企業，而且是混合所有制企業。2017年10月，廣東成立數字廣東網絡建設有限公司，股東方為騰訊與聯通、電信和移動等三大運營商。該公司獨立的市場主體，通過政府購買服務方式承接全省政務信息化系統建設、運營、維護等工作。

    馬化騰在7月21日的演講中說，把數字政府建設的技術支持工作，交由一家全新的混合所有制企業來承擔，將信息化項目從采購工程向采購服務轉變，是廣東的創新探索。

    據21世紀經濟報道記者了解，目前，數字廣東的技術團隊由騰訊系主導，“粵省事”小程序的開發，來自騰訊技術團隊。

    這被總結為“政企合作、管運分離”模式。

    數字廣東網絡建設有限公司CEO王新輝認為，這種模式的好處是，在管理端，把政府的職能回歸到行政單位，從事信息化的頂層設計管理；在建設端，把社會的優勢資源集中在一起，按照市場化的方式來進行運作，能有效解決人才不足、建設機制相對僵化、系統建好就落后等問題。

    這種市場化的思維，在廣東省近幾年的改革中已有實踐。深圳前海、廣州南沙先后設立法定機構，就采取類公司的形式，承擔部分政府的職能。而定位為“政府淘寶”的政采云有限公司，于2016年成立，也是浙江省財政廳與阿里巴巴集團“政企合作”的產物。

    不過，這種模式依然有挑戰。

    中央網信辦信息化發展局副局長張望指出，資源管理上，數據具有易復制、易擴散、非排他性的特點，這對政務信息運營管理帶來了很大挑戰。數據安全上，一是可能因技術手段和管理制度局限，導致“一點突破，全線失守”；二是一旦管理失控，不僅會泄露個人隱私、商業機密，甚至可能危及國家安全。

    眾多互聯網人士看好“管運分離”模式，認為這是國內互聯網行業的新機遇。這也顯示出國內高速發展的互聯網行業，對政府改革的反哺。

    中央黨校（國家行政學院）《2019數字政府發展報告》觀點認為，企業為政府提供IT產品和服務，滿足政府信息化需求，推動建設數字政府，而數字政府則能夠為企業提供更高質量的數字化服務，在充分發揮各自優勢的情況下，實現政府與企業在多領域的深度合作，構建數據社會化大生態。

    通向數據治理之路

    數據一旦跑起來，不只是能讓辦事流程更快，提升辦事群眾的獲得感，更重要的是，源源不斷的政務大數據經過挖掘處理，將成為輔助政府科學決策的重要工具。

    從地方政府的探索看，未來更高階的數字政府，是數據決策和數據治理。換句話說，就是政府部門的決策和治理中能心中有數，形成“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的思維和理念，改變重經驗輕數據、重直接數據輕關聯數據、重單一數據輕多元數據等思維慣性和決策方式。

    用政務大數據輔助政府決策和政府治理，在國內許多地方已有實踐。

    早在2000年提出“數字福建”的福建省表現較為突出。在全國落實“雙隨機、一公開”的實踐中，福建省探索出一套做法：利用大數據給監管對象打分，鼓勵“優等生”，重點關照“后進生”。

    這套做法于2015年12月推行，并在2017年應用到“雙隨機、一公開”的執法中。具體策略是，將抽查檢查結果信息作為企業信用風險分類的重要考量因素，共劃分為信用良好、守信、信用一般、失信、嚴重失信五種類型。根據企業風險信用狀況的不同，確定抽查比例和頻次。對信用較好、風險較低的企業，降低抽查比例和頻次，減少打擾；對信用風險一般的企業，按正常比例和頻次抽取；對違法失信、風險較高的企業，提高抽查比例和頻次，嚴管重罰。

    這樣的案例，在國內還能找到不少。

    2018年8月，國務院辦公廳發布《關于部分地方優化營商環境典型做法的通報》，“粵省事”小程序和前述福建省的“信用風險分類監管”，均榜上有名。

    21世紀經濟報道記者統計該通報中涉及的28項做法，發現與政務大數據、數字政府建設相關的有12項。其中，前述的“信用風險分類監管”、福建廈門的“多規合一”、重慶自貿區海關特殊監管區域“四自一簡”監管模式等8項做法，均有運用數據進行決策和治理的內容。

    類似的經驗，讓政務大數據融入了職能部門的運作之中，成為政府治理的“燃料”，而不只是加速辦事流程的“催化劑”。加速流程和輔助政府決策，也形成數字政府建設優化營商環境的兩大抓手。

    騰訊研究院《2019數字中國指數報告》指出，數字政務和營商環境之間存在強相關性。該院研究團隊將編制的數字政務指數與粵港澳大灣區研究院中國城市營商環境指數對比發現，2018年數字政務指數每增加1個點，營商環境能改善0.02個點，GDP也呈現相應的正相關性，尤其對后線城市經濟發展意義重大。

    不過，有別于早些年的縮減辦事時間，“數據治理”在地方政府的探索中還屬于初期階段。

    張望指出，公共信息資源與社會需求仍存在一定差距，數據開放范圍有待拓展、頻率有待提高、質量有待提升，公共信息資源在產業創新中的帶動作用尚未充分發揮出來，還存在為開放而開放的問題。而政務信息資源社會化開發利用，尚有許多值得討論的問題。

    政府數據治理框架方面，還存在參差不齊的情況。隨著地方政府近些年的發力，數據的存儲已經很不錯，但其余環節還存在短板。

    中國統計信息咨詢中心主任姜瑋也指出，樹立治理框架兼顧“采（集）、存（儲）、管（理）、研（發）、（應）用”這五個方面。如果以100分算，目前“采”已經做到20分的水平；“存”國內已經做得較好，有80-90分的水平；“管”有50分的水平，“研”也差不多20-30分的水平、“用”現在還沒有完全使用。

    姜瑋表示，關鍵技術是最細粒度的安全信息控制，在關鍵技術上以場景應用為目標的數據服務在未來的發展中需要引起足夠重視。