證券時報記者 吳少龍 張淑賢

    近年來，在資本招商、加速新經濟發展的浪潮下，政府引導基金成為了“弄潮兒”。

    數據顯示，截至目前，各地政府已累計成立1841只政府引導基金，總目標規模突破10萬億元。當下，伴隨地區產業轉型升級加快，政府引導基金邁入新的發展階段。

    如何用好用足這一重要政策金融工具，充分發揮財政資金的杠桿放大效應，已經成為各地政府的重要考量。

    總目標規模已突破10萬億

    邁入“十四五”，政府引導基金再度活躍起來。

    清科私募通數據顯示，自2021年以來，累計有163只政府引導基金先后成立，總目標規模達9806.04億元。其中，2021年成立150只，數量創2019年以來的新高，目標規模為8667.04億元。

    北京50億元城市副中心產業引導基金設立、福建200億元海洋經濟產業投資基金母基金設立、上海籌建國有資本投資母基金……據證券時報記者不完全統計，今年1月以來，又有多地宣布設立或籌建政府引導基金。

    至此，國內政府引導基金數量突破1800只，達1841只，總目標規模也跨過10萬億元大關，達10.27萬億元，單只基金平均目標規模為67.66億元。

    從探索起步、逐步試點，到規范化運作、全面發展，國內政府引導基金在實踐中快速發展。

    2002年我國首只具有實質意義的政府引導基金“中關村創業投資引導基金”成立，至今國內政府引導基金已走過20年歷程。

    2015年至2018年，國內政府引導基金迎來快速發展期，每年成立的數量均超過160只，其中2016年是國內政府引導基金爆發之年，單年累計有416只政府引導基金成立。從2019年開始，基金設立節奏放緩。

    投中研究院院長劉璟琨在接受證券時報記者采訪時表示，2015年至2018年屬于政府引導基金高速發展階段，此后隨著資管新規的實施，資金來源渠道減少，且地方引導基金也出現了投資效果未達預期等問題，再加上財政部要求加強政府投資基金管理，各地普遍放緩了政府引導基金的設立節奏。

    “直到去年，政府引導基金又重新活躍起來，一方面不符合要求、需退出的政府引導基金已梳理完；另一方面地方政府面臨產業轉型和產業升級壓力，需要尋找新出路，在招商中發現，企業除稅收、土地等外還需要資金、股權上的支持，于是地方政府把引導基金作為一個抓手，吸引企業到當地發展。”劉璟琨向記者表示。

    目前，我國宏觀經濟正處于經濟結構調整、傳統產業升級的重要發展階段，政府引導基金作為這一歷史發展時期促進“新經濟”快速發展、轉變財政投入方式的重要工具，正發揮越來越重要的作用。此外，政府引導基金的快速發展，也是各地政府積極擁抱市場的表現。

    “這是大趨勢。”上海市天使投資引導基金運營負責人董若愚在接受記者采訪時表示。以往，政府對企業的支持是直接給予財政補貼，近些年，“撥改投”成為趨勢，以引導基金的方式，通過專業機構市場化的眼光把錢投出去。

    “政府引導基金在持續引導參股基金投早投小方面起到的作用和意義重大。”董若愚向記者表示，“引導基金要做的是把錢交給真正有能力的基金管理人，通過他們來發現、賦能有潛力的創業企業，有效提高財政資金的使用效率，創造更優的社會價值。以上海市天使投資引導基金為例，利用市場化管理機構在行業內長期積累的早期投資經驗和資源，運用到引導基金投資過程，大大提高了政府資金的投資效益和運作效率。”

    引導基金向區縣下沉

    1月26日，由合肥市東鑫集團發起設立的安徽巢湖經濟開發區產業投資引導基金公司注冊成立，首期認繳規模10億元。基金將圍繞科技創新、戰略新興、區域主導產業領域的招引項目和存量優質企業，開展對外合作參股基金和項目直接投資。該政府引導基金注冊地為縣級市——巢湖市。

    無獨有偶。2022年以來，國內設立的13只政府引導基金中，有4只為區縣級政府引導基金。

    更早之前，安徽省安慶市懷寧縣政府與深創投集團合作設立政府引導基金；首鋼基金協助北京市通州區發起設立50億元規模的北京城市副中心產業引導基金；安徽黟縣成立戰略性產業招商引導基金，規模3億元。

    政府引導基金正在向區縣一級不斷下沉。

    記者梳理發現，政府引導基金下沉的趨勢已延續很長一段時間，自2017年以來，每成立3只政府引導基金，便有1只來自區縣這一層級。

    清科私募通數據顯示，區縣級政府引導基金的數量已經由2016年末的264只攀升至目前的549只，增長逾1倍，占比也從25.83%提升至29.82%。最新數據顯示，目前國家級的有38只，省級的363只，地市級的數量最多，有810只，三個級別數量分別占總數的2.06%、19.72%、44%。

    劉璟琨表示，無論省級、市級還是區縣級政府引導基金，都早已存在，“區別在于政府引導基金之前沒有成系統地成立，而近兩年多是自上而下地打造政府引導基金體系，比如，去年動作較大的江蘇，從省級到市級再到區縣級，均設計了配套的地方引導基金體系。”

    合肥樣本：打造“基金叢林”

    政府引導基金快速發展的過程中，通過“以投帶引”的“國資領投”招商引資新模式，引入和培育了顯示屏、半導體、新能源汽車等產業集群，一舉進入生產總值“萬億俱樂部”的網紅城市——合肥，無疑是各方關注的焦點。

    根據合肥市國資委和合肥市財政局聯合印發的《合肥市創業投資引導基金管理辦法》和《合肥市產業投資引導基金管理辦法》，合肥市引導基金除可采取參股方式引導設立子基金的運作方式外，還可對符合合肥市產業政策的重大項目企業，以股權和優先股等方式進行直接投資。

    通過引導基金實現“招商引資”的典型代表莫過于“蔚來汽車項目”。2020年4月29日，蔚來與合肥市建設投資控股（集團）有限公司等戰略投資者簽署關于投資蔚來中國的最終協議，戰略投資者將向蔚來中國投資70億元人民幣，合計持有24.1%股權。與此同時，蔚來中國總部落戶合肥。

    蔚來汽車是合肥繼2007年投資引入顯示器產業的京東方、2011年投資引入集成電路產業的長鑫半導體后，在新能源汽車產業的重磅布局。

    記者了解到，近年來，合肥出臺完備的政府引導基金政策體系，通過靈活運用政府引導基金這一投資利器，撬動社會資本，以“基金+產業”模式打造“基金叢林”，實現“四兩撥千斤”的效果，不斷優化完善重點產業的產業鏈條。

    “基金叢林”主要解決兩大難題，一是招商，二是培育，從而實現產業升級和創新發展，最終推動合肥市主導產業和社會經濟發展。

    以合肥市建設投資控股（集團）有限公司為例，其以市場化方式參與項目投資，利用股權投資、定向增發、基金入股等實施杠桿撬動，招引符合產業定位的戰略性新興產業“大項目”。

    合肥重點產業——新型平板顯示產業，在“基金叢林”的支持下，延伸覆蓋上游原材料器件、中游面板模組和下游智能終端，實現“從沙子到整機”的完整產業鏈布局。其中，建投集團發起設立總規模近300億元的芯屏基金，全部投向合肥市集成電路和平板顯示上下游產業鏈，形成了儲備項目、在投項目和退出項目并存的良性投資生態。

    合肥市投資促進局相關負責人向記者介紹，合肥市政府注重充分發揮國有資本在推進產業發展中的重要作用，整合產業、創業、芯屏等政府平臺基金，打造千億規模的基金叢林，探索形成“國資領投、社會資本參與”的新型投融資模式和“引進專業團隊→國有資本投資引領→項目落地→通過上市通道退出→循環支持新項目發展”的產業運作模式，有力保障重大項目的融資需求，有效支持了產業轉型升級。

    “從10年前的京東方項目，到近幾年的長鑫、晶合晶圓、康寧玻璃、維信諾AMOLED項目，再到蔚來、威馬等新能源汽車項目，合肥國資已成為合肥戰略性新興產業發展的引領者，產業升級的助推器和牽引繩。”該負責人說。

    通過政府主導的資本力量，以大手筆投資引入龍頭企業，再通過龍頭企業的帶動作用，積極培育和壯大產業集群，合肥市政府被市場冠以“最牛風投”的稱號。

    成立引導基金需因地制宜

    “各地經濟發展情況、產業特點和企業特點都不一樣，意味著各地不能照搬其他地區的政府引導基金模式。”評價各地紛紛設立政府引導基金時，劉璟琨向記者表示。

    劉璟琨介紹，政府引導基金的投資方式大概分為兩類，一類是專項基金，通過專項基金引入重大項目，政府引導基金可以更加精準培育產業；另一類是投向市場化機構，稱為盲池基金，投資組合不確定，但通過返投比例等，要求被投機構支持的企業中，當地項目占一定比例。

    劉璟琨以深圳、浙江、蘇州等地舉例說明。他表示，深圳的政府引導基金較集中，市級層面主要是深圳市政府投資引導基金和深圳天使母基金，因為深圳創業環境優于全國多數地方，只需要引導基金投向盲池機構，即能吸引到更多的投資機構投向初創企業，不是特別需要設立專項基金。

    “浙江又是另一種情況，浙江民營經濟發達，但投資機構數量相對較少、創投環境相對較弱，而且很多民營企業尚不習慣股權融資，因此靠盲池基金的引導基金不一定能解決問題，因此浙江設立專項基金，浙江稱為非定向基金，引入核心企業產線，吸引企業圍繞產業鏈創業，要比單獨設立盲池基金投資創業企業效果要好。”劉璟琨稱。

    蘇州方面，劉璟琨表示，“蘇州去年動作較大的是天使引導基金，這是因為當地創業環境非常好，尤其是生物醫藥產業，不少海歸到蘇州創業，他們在海外可能就拿過風投的錢，對天使投資非常有心得，因此蘇州會更多布局天使投資和創業投資。”

    董若愚持有相似意見。他強調，并非所有區域都適合通過政府引導基金來發展早期投資，一個區域創業土壤的肥沃與否，取決于相關的“養料”是否充足，需要同時具備三個基本要素。

    一是人才要素。當地有沒有高素質的創業者持續涌現，上海、北京、深圳之所以適合發展早期投資，是因為當地無論創業者還是投資人都形成了一定的集聚效應，尤其是經過大企業熏陶的高端人才，他們第一站會留在本地進行創業。

    二是資本要素。科技領域企業在發展初期，從天使輪到A輪、B輪，投資機構對項目的持續支持至關重要。投資機構往往有一個投資區域半徑，而創投基金普遍扎根在一線城市。三四線城市盡管有不錯的項目，但后續發展如果沒有資本的助力，會影響發展速度。

    三是產業要素。比如上海就有較好的產業基礎，集成電路、生物醫藥和人工智能領域均有10年以上的發展基礎，產業鏈生態十分成熟，本土創業企業會離大客戶更近。不能期望依靠引導基金來搭建從0到1的產業生態，引導基金更適合作為產業創新的引擎之一。