《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出了“實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡”的規(guī)劃目標(biāo)。五年前，“十三五”規(guī)劃建議明確提出：“出臺(tái)漸進(jìn)式延遲退休年齡政策”，從五年前“出臺(tái)政策”到今天“實(shí)施政策”，這是一個(gè)從決策到實(shí)施的過(guò)程。

    隨著人口平均壽命的不斷延長(zhǎng)，人口老齡化已成為一個(gè)全球性話題，它涉及到養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的“代際均衡”，與此緊密相關(guān)的另一個(gè)問(wèn)題是：如何科學(xué)地調(diào)整法定退休年齡？退休早晚，這不僅關(guān)系到養(yǎng)老金收支平衡，而且也關(guān)系到養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的代際均衡。

    中外各國(guó)法定退休年齡現(xiàn)狀

    1935年，美國(guó)《社會(huì)保障法》頒布，它首次將美國(guó)男女法定退休年齡界定為65周歲。1983年，美國(guó)修訂《社會(huì)保障法》，首次決定將男女法定退休年齡從65歲提高至67歲，并且分兩步走：第一步從2003年至2009年，將男女法定退休年齡從65歲延長(zhǎng)至66周歲；第二步再?gòu)?021年至2027年，將男女法定退休年齡從66歲延長(zhǎng)至67歲。

    1951年，《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》頒布，它首次將中國(guó)男女職工法定退休年齡界定為：女性特種工45歲，男性特種工55歲，女工人50歲，女干部55歲，男性60歲。這一退休年齡標(biāo)準(zhǔn)一直使用至今。

    隨著世界各國(guó)人均壽命不斷延長(zhǎng)，老年撫養(yǎng)比正在快速提高。老年撫養(yǎng)比負(fù)擔(dān)不斷加重，正是世界各國(guó)不斷延長(zhǎng)法定退休年齡的主要原因。按OECD標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，2020年OECD國(guó)家的平均老年撫養(yǎng)比估計(jì)為31%，1980年這一指標(biāo)為20%，2060年估計(jì)為58%。事實(shí)上，延長(zhǎng)退休年齡已成為世界大趨勢(shì)，其共同特征主要有三個(gè)：第一，男女退休年齡正在走向統(tǒng)一；第二，男女退休年齡正在向65歲以上延長(zhǎng)；第三，有獎(jiǎng)懲機(jī)制的彈性退休制度開(kāi)始變得更流行。

    根據(jù)2019年OECD養(yǎng)老金統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示，在36個(gè)OECD國(guó)家中，男女正常退休年齡平均值為64歲。目前在OECD國(guó)家中，已有不少國(guó)家立法將男女法定退休年齡延長(zhǎng)至67歲及以上。

    日本是世界上最早踐行“終身雇用制”理念的國(guó)家。正是因?yàn)槭澜绺鲊?guó)不斷地延長(zhǎng)法定退休年齡，才使得“終身雇用制”的構(gòu)想可能變成社會(huì)現(xiàn)實(shí)。此外，美國(guó)、法國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家也頒布了禁止雇主強(qiáng)制要求雇員退休的法律規(guī)定，以此保障“終身雇用制”的推行。

    有獎(jiǎng)懲機(jī)制的彈性退休制度

    法定退休年齡是專屬于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的一個(gè)法律概念。一般地，參保人辦理正常退休手續(xù)、領(lǐng)取全額退休金，必須同時(shí)滿足兩個(gè)基本條件：一是達(dá)到法定正常退休年齡；二是達(dá)到繳費(fèi)年限正常要求。這既是領(lǐng)取全額退休金的最低門檻標(biāo)準(zhǔn)，也是一種“多繳多得、長(zhǎng)繳多得”的激勵(lì)機(jī)制。

    在美國(guó)，養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人要想正常退休、領(lǐng)取全額退休金，必須同時(shí)滿足兩個(gè)基本條件：第一，參保人必須達(dá)到現(xiàn)行法定退休年齡66周歲；第二，參保人繳費(fèi)年限至少達(dá)到35年。否則，無(wú)法獲得全額退休金。

    不過(guò)，美國(guó)實(shí)行彈性退休制度，允許提前退休或推遲退休，并同時(shí)設(shè)定了提前退休的“懲罰標(biāo)準(zhǔn)”，以及推遲退休的“獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)”。

    美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人提前退休，也設(shè)有兩個(gè)門檻條件：第一，參保人必須年滿62周歲；第二，參保人繳納社保稅至少已獲得40個(gè)積分（理論上相當(dāng)于繳費(fèi)滿10年）。如果年滿62歲立即退休，其退休金將在66歲正常退休金的基礎(chǔ)上扣減30%。

    不過(guò)，按照美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)退休金計(jì)算公式，如果參保人繳費(fèi)只有10年就提前退休，那么，將個(gè)人指數(shù)化年收入十年加總，先除以35年，再除以12個(gè)月，如此計(jì)算出來(lái)的終身“指數(shù)化月平均收入”就會(huì)被嚴(yán)重?cái)偙。罱K退休金給付就會(huì)少得可憐。

    在制度設(shè)計(jì)上，美國(guó)鼓勵(lì)自愿推遲退休。也就是說(shuō)，當(dāng)參保人達(dá)到法定正常退休年齡時(shí)，不辦理退休手續(xù)、不領(lǐng)取退休金，而是要繼續(xù)工作，則雇主不得強(qiáng)制要求雇員退休，而且推遲退休還有獎(jiǎng)勵(lì)。

    國(guó)內(nèi)兩類延退方案的預(yù)期效果分析

    目前，國(guó)內(nèi)延退方案主要有兩類主張：一類是多數(shù)派，他們主張應(yīng)該同步延長(zhǎng)男女法定退休年齡，最終再逐漸統(tǒng)一男女退休年齡。另一類，則是少數(shù)派，他們主張應(yīng)該優(yōu)先統(tǒng)一男女退休年齡至60歲，然后，再逐步提高男女退休年齡。我便是后一類觀點(diǎn)的主要倡導(dǎo)者。

    很顯然，前一種主張，在現(xiàn)實(shí)中操作難度大，阻力更大。作為多數(shù)派，比較典型的延遲退休方案是2015年年底《人口與勞動(dòng)綠皮書(shū)》中的相關(guān)建議，從2018年開(kāi)始實(shí)施延遲退休，女性退休年齡每3年延遲1歲，男性退休年齡每6年延遲1歲，直至2045年同時(shí)達(dá)到65歲。

    在這一方案中，至少存在兩大難題很難解決：第一，目前女性退休年齡檔次太多，差距太大，比方，女性特種工45歲退休，女農(nóng)民60歲退休，二者相差15歲。很顯然，如果我們同步延遲男女退休年齡，這意味著仍將繼續(xù)維持這一制度的“不公平性”。第二，如果同步延長(zhǎng)男女退休年齡，那么，當(dāng)男性退休年齡從60歲延長(zhǎng)至61歲時(shí)，女農(nóng)民是否也應(yīng)從60歲同步延長(zhǎng)至61歲？很顯然，這對(duì)女農(nóng)民是不公平的；或者女農(nóng)民退休年齡暫時(shí)維持不動(dòng)，等待城鎮(zhèn)女工人先將退休年齡從55歲延長(zhǎng)至60歲后，女農(nóng)民再和女工人一起繼續(xù)延長(zhǎng)退休年齡，如果這樣做，又不符合同步延長(zhǎng)男女退休年齡的政策安排。

    由此可見(jiàn)，優(yōu)先同步延長(zhǎng)男女退休年齡、最終再過(guò)渡到統(tǒng)一男女退休年齡的政策主張，不僅操作復(fù)雜、難度大，而且政策阻力會(huì)更大。

    與此相反，考慮優(yōu)先統(tǒng)一男女退休年齡的政策主張，操作簡(jiǎn)單，老百姓易于理解，易于接受，改革阻力小。不僅如此，它還會(huì)產(chǎn)生更為重要的社會(huì)效應(yīng)及政策效果。

    首先，如果優(yōu)先將男女退休年齡統(tǒng)一至60周歲，既能盡快消除對(duì)不同職業(yè)女性退休年齡的制度歧視，又能消除男女退休年齡的性別歧視。這是制度統(tǒng)一與制度公平的客觀要求。

    其次，如果優(yōu)先將男女退休年齡統(tǒng)一至60周歲，至少可以節(jié)約數(shù)千萬(wàn)的女性勞動(dòng)力，這既可對(duì)沖人口老齡化帶來(lái)的勞動(dòng)力供給總量的減少，又能客觀上延長(zhǎng)社保繳費(fèi)時(shí)間，有利于社保負(fù)擔(dān)的代際均衡，減輕后代社保繳費(fèi)壓力。

    最后，如果優(yōu)先將男女退休年齡統(tǒng)一至60歲，至少可以為我國(guó)社區(qū)服務(wù)及養(yǎng)老服務(wù)輸送5000萬(wàn)左右的家政工人及專業(yè)護(hù)理，同時(shí)有利于緩解我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)人才需求的巨大缺口。

    應(yīng)優(yōu)先統(tǒng)一男女退休年齡

    大家知道，我國(guó)現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度區(qū)分為兩種類型：一是職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；二是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。前者覆蓋企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工及城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員；后者覆蓋對(duì)象是年滿16周歲、不在讀（或非全日制學(xué)校）、未參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)居民。兩個(gè)制度相互補(bǔ)充，共同實(shí)行了我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“全覆蓋”。

    目前我國(guó)城鎮(zhèn)男女退休年齡差距明顯過(guò)大，女性特種工45歲，女工人50歲，男性60歲，城鎮(zhèn)女工人退休普遍太早，而我國(guó)女性的平均壽命卻比男性長(zhǎng)4.4歲，因此，中國(guó)退休年齡改革，當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)該是首先將男女退休年齡統(tǒng)一至60歲，然后再進(jìn)一步延長(zhǎng)。這既有利于制度的統(tǒng)一與公平，也是最符合中國(guó)國(guó)情的改革路徑。

    事實(shí)上，我國(guó)統(tǒng)一男女退休年齡，已具備了較好的制度基礎(chǔ)。首先，我國(guó)已將城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人的法定退休年齡（領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)年齡）統(tǒng)一至男女60周歲，這一步改革非常順利。2009年我國(guó)建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，正式將男女農(nóng)民法定退休年齡統(tǒng)一至60歲；2011年我國(guó)建立城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，正式將城鎮(zhèn)居民男女退休年齡統(tǒng)一至60歲。

    截至2019年底，我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)53266萬(wàn)人，其中，實(shí)際領(lǐng)取待遇人數(shù)16032萬(wàn)人。也就是說(shuō)，目前我國(guó)5.33億城鄉(xiāng)居民（不論男女）的法定退休年齡均已統(tǒng)一為60歲，這是我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)最大的參保人群。

    其次，現(xiàn)在可將機(jī)關(guān)、事業(yè)單位全體女職工及企業(yè)女干部的法定退休年齡統(tǒng)一至60歲，主要涉及機(jī)關(guān)、事業(yè)單位全體女職工，大約3000萬(wàn)人，以及企業(yè)女干部。

    事實(shí)上，早在2015年2月16日，中共中央組織部、人社部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位縣處級(jí)女干部和具有高級(jí)職稱的女性專業(yè)技術(shù)人員退休年齡問(wèn)題的通知》，通知規(guī)定：自2015年3月1日起，黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體中的正、副縣處級(jí)及相應(yīng)職務(wù)層次的女干部，事業(yè)單位中擔(dān)任黨務(wù)、行政管理工作的相當(dāng)于正、副處級(jí)的女干部和具有高級(jí)職稱的女性專業(yè)技術(shù)人員，年滿60周歲退休。不過(guò)，她們也可以在年滿55歲時(shí)自愿退休。

    為此，建議我國(guó)應(yīng)該優(yōu)先將男女退休年齡統(tǒng)一至60歲，并同步設(shè)置有獎(jiǎng)懲機(jī)制的彈性退休制度，它是改革阻力最小且最具有可操作性的退休制度改革方案。