編者按：如何根治資本市場違法犯罪行為，金融委開出了一劑“良方”：監(jiān)管協(xié)同、立體式追責、加強和改進證券執(zhí)法、強化投資者保護……

    針對市場詬病多年的頑疾，金融委出重拳、用重典，對資本市場違法犯罪行為“零容忍”，意在全力維護資本市場健康穩(wěn)定和良好生態(tài)。

    證券時報記者 程丹

    打擊資本市場違法犯罪是資本市場全面深化改革的關(guān)鍵一步，是凈化市場生態(tài)、取信于市場的有效之舉。國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（簡稱“金融委”）近日召開了第三十六次會議，研究全面落實對資本市場違法犯罪行為“零容忍”工作要求，這是金融委年內(nèi)第四次針對資本市場違法犯罪行為進行表態(tài)，措辭之嚴厲，把脈之精準，體現(xiàn)出從嚴從重打擊資本市場違法違規(guī)之迫切。

    如何踐行好“零容忍”，證券時報記者問計多位專家學者。他們普遍認為，隨著“零容忍”政策動真格，一系列防范財務造假、強化投資者保護的規(guī)則細節(jié)不斷完善，制度和規(guī)則的籠子越扎越密，各種市場力量不斷發(fā)展壯大，中國資本市場必將行穩(wěn)致遠。

    一問：為何高層屢屢提及

    嚴打資本市場犯罪？

    市場主體的誠信建設(shè)，事關(guān)資本市場長期健康發(fā)展。欺詐發(fā)行、財務造假等違法犯罪行為是資本市場的“毒瘤”，損害廣大投資者合法權(quán)益，危及市場秩序，制約資本市場功能的有效發(fā)揮，必須堅決、果斷、及時地加以糾正。

    第三十六次金融委會議聚焦資本市場，會議提出了包括嚴厲查處重大違法犯罪案件、強化民事賠償和刑事追責力度、深化退市制度改革、加快刑法修改等工作進度、加強輿論引導等在內(nèi)的七大方面舉措。

    這是4月份金融委首次提到資本市場違法犯罪行為以來，年內(nèi)第四次提及要重點打擊資本市場違法犯罪行為。回顧歷次會議的內(nèi)容不難發(fā)現(xiàn)，有關(guān)資本市場違法犯罪的表述逐步升級。

    4月7日召開的金融委第二十五次會議提到，“堅決打擊各種造假和欺詐行為”；4月15日召開的金融委第二十六次會議提到，“對造假、欺詐等行為從重處理”；5月4日召開的金融委第二十八次會議提出，“必須堅決維護投資者利益、嚴肅市場紀律，對資本市場造假行為‘零容忍’”；而本次召開的會議則認為，市場主體的誠信建設(shè)，事關(guān)資本市場長期健康發(fā)展。欺詐發(fā)行、財務造假等違法犯罪行為是資本市場的“毒瘤”，損害廣大投資者合法權(quán)益，危及市場秩序，制約資本市場功能的有效發(fā)揮，必須堅決、果斷、及時地加以糾正。

    可以看出，金融委對于資本市場違法犯罪的措辭嚴厲程度以及廣度在逐步提升，對違法行為從重從快從嚴懲處的態(tài)度及決心更加堅定，表明了我國清理整頓資本市場亂象、營造法治市場、保護投資者權(quán)益的決心。

    為何高層會議屢次專題聚焦資本市場違法亂象？為何一再強化對資本市場違法犯罪的打擊力度要求？

    “這主要是源于股市多年來的現(xiàn)狀。”中國人民大學法學院教授劉俊海表示，過往多年，對于違法犯罪分子，違法犯罪的收益高于成本；對于公司機構(gòu)和投資人而言，守信收益低于守信成本；對投資者而言，維權(quán)成本高于維權(quán)收益，這讓一些投資者陷入了“為了追回一只雞而殺掉一頭牛”的尷尬境地，這是資本市場里的“牛皮癬”，必須穩(wěn)準狠地堅決打擊。

    這和北京大學法學院教授郭靂的觀點不謀而合。郭靂表示，過去由于基礎(chǔ)制度供給不足等原因，國內(nèi)資本市場長期以來存在違法違規(guī)成本過低、法律懲戒威懾不足的頑疾。在證券發(fā)行逐步轉(zhuǎn)向注冊制的當下，金融委對資本市場違法犯罪活動亮明“零容忍”態(tài)度，影響深遠。

    中金公司首席經(jīng)濟學家、研究部負責人彭文生指出，信息真實是資本市場有效配置資源的基礎(chǔ)，弄虛作假的行為威脅資本市場的穩(wěn)健運行。近年有少數(shù)A股上市公司及在境外上市的公司因為虛假財務信息問題，既破壞了資本市場健康的環(huán)境，也造成了惡劣的社會和國際影響。

    “要建設(shè)規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場，要順利實施注冊制改革必須嚴厲打擊破壞市場規(guī)則的蛀蟲”。彭文生表示，嚴厲打擊虛假信息、打擊資本市場造假行為，是實現(xiàn)資本市場公平正義、風清氣正、保護投資者應有之義，是確保資本市場改革順利推進的必要之舉，在新的國際形勢之下，實現(xiàn)資本市場進一步對外開放及與國際接軌，對資本市場的規(guī)范和透明提出了新的要求，對資本市場違法犯罪行為“零容忍”，也是開放市場、更好地吸引海外投資者的重要舉措。

    二問：如何嚴厲查處

    重大違法犯罪案件？

    目前正在探索建立包括自律管理、日常監(jiān)管、稽查處罰、刑事追責、集體訴訟和民事賠償有機銜接、權(quán)威高效的資本市場執(zhí)法體系，配合著資本市場失信懲戒機制，全力提升監(jiān)管有效性和市場誠信水平。

    過往多年，對于信息披露等違法違規(guī)的行政頂格懲處就是60萬元，制度建設(shè)存在短板，資本市場違法犯罪成本較低，發(fā)生了多起惡性財務造假案件。新修訂的證券法已大幅提高資本市場違法犯罪成本，監(jiān)管規(guī)章制度正在不斷完善。金融委會議提出，要嚴厲查處重大違法犯罪案件，強化民事賠償和刑事追責力度，配合立法機關(guān)加快刑法修改等工作進度，進一步完善懲戒違法犯罪行為的法律制度，提高刑罰力度。

    實際上，對財務造假等惡性違法違規(guī)行為從重從快打擊是證監(jiān)會的常規(guī)動作。僅今年上半年，就有康得新、康美藥業(yè)、獐子島、*ST斯太、康尼機電、長園集團、索菱股份等一批市場高度關(guān)注、影響惡劣的重大財務造假案件被查處，稽查執(zhí)法的高壓態(tài)勢持續(xù)升級。

    從調(diào)查情況來看，這些造假案件有一些共性特點，包括造假周期長、金額巨大，往往持續(xù)數(shù)年時間，虛增利潤動輒幾十億元乃至上百億元；出現(xiàn)系統(tǒng)性、規(guī)模性造假現(xiàn)象，有的公司虛構(gòu)業(yè)務，搞“兩本賬”；有的公司甚至定期制定造假指標，與供應商、客戶內(nèi)外勾連實施全流程造假。另外，造假同時往往還伴生違規(guī)占用、違規(guī)擔保、內(nèi)幕交易、操縱股價等違法犯罪行為。

    對于這些有預謀、有組織，長期、系統(tǒng)實施財務欺詐的行為，僅僅依靠證監(jiān)會行政監(jiān)管的力量單兵突進遠遠不夠，行政處罰的懲處效力也稍顯不足，要對資本市場違法行為重拳出擊，必須形成監(jiān)管合力。如何構(gòu)建起立體處罰的有力框架，嚴厲懲處重大違法犯罪案件，成了擺在監(jiān)管層面前的重大課題。

    據(jù)接近監(jiān)管層的相關(guān)人士表示，目前正在探索建立包括自律管理、日常監(jiān)管、稽查處罰、刑事追責、集體訴訟和民事賠償有機銜接、權(quán)威高效的資本市場執(zhí)法體系，配合著資本市場失信懲戒機制，全力提升監(jiān)管有效性和市場誠信水平。

    在康美藥業(yè)財務造假的懲處中，立體式追責已有探索。雖然根據(jù)舊《證券法》，證監(jiān)會窮盡被賦予的法律手段，在對公司處以60萬元頂格罰款的同時，對實際控制人、所有涉案董監(jiān)高均處以相應罰款，共計595萬元。但“行政處罰不是終點”，證監(jiān)會在案件查辦過程中已第一時間將涉嫌犯罪行為移送司法機關(guān)，將繼續(xù)配合司法機關(guān)對康美藥業(yè)案進行查處，相關(guān)人員將受到刑事追責。同時，民事追責機制亦將發(fā)揮作用，隨著投資者近年來維權(quán)意識越來越高，多數(shù)案件行政處罰結(jié)案后，投資者提起民事賠償訴訟，訴諸于法律武器維護權(quán)利，相關(guān)律師事務所及律師參與其中起到積極作用。

    劉俊海表示，打擊資本市場犯罪不是證監(jiān)會一個部門的事，而是全社會面臨的挑戰(zhàn)。除了由證監(jiān)會采取行政執(zhí)法，還需要通過行政監(jiān)管、行政處罰、行政指導、市場準入來協(xié)同合作，共同打擊資本市場違法犯罪行為，這其中涉及公安機關(guān)、檢察機關(guān)、人民法院在內(nèi)的相關(guān)機構(gòu)，都應當在打擊資本市場犯罪、凈化維持市場秩序方面有所擔當，有所作為。

    郭靂建議，要建立立體式追責體系，一要抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，嚴格“看門人”責任。上市公司董監(jiān)高、控股股東、實際控制人等“關(guān)鍵少數(shù)”群體，以及保薦人、律師、會計師等“看門人”對預防和抑制資本市場違法犯罪行為至關(guān)重要，金融委會議給這些市場參與主體都敲響警鐘，讓“關(guān)鍵少數(shù)”和“看門人”能了解到資本市場法治化監(jiān)管的新趨勢，使其慎獨自律、擇善而從。

    二是全面提升資本市場違法犯罪行為的違法成本。新《證券法》已從多個方面加重了相關(guān)的行政責任和民事責任，全國人大常委會正在審議的《刑法修正案（十一）》也擬提高針對欺詐發(fā)行、違規(guī)披露、實控人及中介機構(gòu)違法等的刑罰。

    三是落實證券民事賠償責任優(yōu)先原則。在立體式追責框架中，可能存在行政責任、刑事責任和民事責任之間的競合，在相關(guān)法律修訂后這一問題將更為突出，建議在設(shè)計相關(guān)機制時，落實新《證券法》有關(guān)證券民事賠償責任優(yōu)先的規(guī)定。

    三問：如何依法

    及時啟動“集體訴訟”？

    為有效保障投資者的民事賠償權(quán)利，我國新證券法創(chuàng)設(shè)了具有中國特色的證券集體訴訟制度，規(guī)定投資者保護機構(gòu)可以作為訴訟代表人，按照“默示加入，明示退出”原則，參加證券民事賠償訴訟。該項訴訟制度有望進一步提高對惡性違法行為的綜合處罰力度，在未來的證券民事賠償多元化糾紛解決機制中發(fā)揮重要作用。

    金融委會議提及的要“依法及時啟動集體訴訟”，這對資本市場具有重大意義。劉俊海表示，市場有眼睛，法律有牙齒，民事責任、行政責任、刑事責任都要激活。其中，民事責任尤為關(guān)鍵，這與集體訴訟也是息息相關(guān)。

    何為“集體訴訟”？目前國際成熟資本市場均采用“集體訴訟”機制，只要有一個人發(fā)起訴訟，其他所有相同利益受損者會一呼百應，最終導致的賠償金額巨大。在發(fā)達市場，集體訴訟是證券市場震懾違法違規(guī)行為的重要成型制度。以安然公司為例，投資者通過集體訴訟方式獲得了數(shù)十億美元的和解賠償金，巨額賠償之下安然公司最終受到了破產(chǎn)倒閉的嚴厲懲罰，發(fā)揮了較好的懲前毖后效果。

    如今為有效保障投資者的民事賠償權(quán)利，我國新證券法創(chuàng)設(shè)了具有中國特色的證券集體訴訟制度，規(guī)定投資者保護機構(gòu)可以作為訴訟代表人，按照“默示加入，明示退出”原則，參加證券民事賠償訴訟。該項訴訟制度有望進一步提高對惡性違法行為的綜合處罰力度，在未來的證券民事賠償多元化糾紛解決機制中發(fā)揮重要作用。

    記者了解到，最高人民法院正在制定證券糾紛代表人訴訟司法解釋，完善具有時代特色、中國特色的證券民事訴訟制度，證監(jiān)會也在研究證券代表人訴訟管理辦法。中證中小投資者服務中心近期在上海召開證券代表人訴訟座談會，聽取對投保機構(gòu)特別代表人訴訟工作的意見建議，中國證券投資者保護基金有限責任公司在加緊制定相關(guān)規(guī)則。

    清華大學法學院教授湯欣表示，集體訴訟效力強勁，需要嚴格依照法律和相關(guān)司法解釋來推進。相關(guān)制度的落地，需要同時考慮肅清市場秩序、保護投資者利益的出發(fā)點和逐步摸索推進、適應市場發(fā)展現(xiàn)狀的現(xiàn)實背景。

    這就關(guān)系到如何及時啟動“集體訴訟”？哪些案子適用于“集體訴訟”？

    “對典型重大、社會影響惡劣的個案，依法及時啟動‘集體訴訟’。也就是說，并非所有的案件，都適用‘集體訴訟’。”劉俊海表示，判斷是否為典型重大、社會影響惡劣的案件，應該看是否滿足三個標準：一是投資者人數(shù)眾多；二是投資者損失較大；三是違法行為手段惡劣、情節(jié)嚴重，引起極大民憤。這需要投保機構(gòu)具體分類研究，不能讓典型重大、影響惡劣的案件成為漏網(wǎng)之魚。

    在選取案件標準方面，投服中心曾表示，首先，將選擇已經(jīng)被證監(jiān)會及有權(quán)國家機關(guān)行政處罰或刑事判決的案件。其次，選擇典型性、影響大、關(guān)注高，且具有示范性的案件。在案件選取過程中，投服中心將充分考慮證券代表人訴訟工作開展初期對證券市場和被訴上市公司正常經(jīng)營活動的影響，充分與各市場主體相關(guān)方溝通，并依規(guī)向監(jiān)管部門備案。

    業(yè)內(nèi)期待盡早出現(xiàn)國內(nèi)首個集體訴訟案例，今年3月份，杭州中院發(fā)布對五洋債券糾紛適用人數(shù)不確定的代表人訴訟，并發(fā)布征集債券自然人投資者的登記公告。5月份，南京中院發(fā)布了澄星股份等4家上市公司證券糾紛代表人訴訟登記公告。這將為最高法的司法解釋起草積累試點經(jīng)驗。

    四問：如何建立打擊違法

    活動協(xié)調(diào)工作小組？

    資本市場是一個生態(tài)系統(tǒng)，而生態(tài)的改善需要多方合力、多措并舉。包括公安部、最高人民檢察院、最高人民法院等在內(nèi)的公安司法部門在刑事追責、民事維權(quán)、社會安全方面責任重大。同時，人民銀行、銀保監(jiān)會、財政部、國資委等的職能也息息相關(guān)。證監(jiān)會在這個工作小組中有必要充分體現(xiàn)主動性和協(xié)調(diào)功能，推動行、民、刑不同責任機制之間的順暢有機銜接。

    金融委會議的亮點就是提出了由證監(jiān)會會同相關(guān)部門建立“打擊資本市場違法活動協(xié)調(diào)工作小組”，共同維護資本市場健康穩(wěn)定。記者了解到，該小組正在醞釀建立中，目的就是強化行政刑事的有機銜接，對違法行為精準、重拳出擊。

    當前資本市場違法犯罪行為，打擊力量主要在證監(jiān)會稽查部門，這個成立了十多年的資本市場稽查執(zhí)法隊伍，主要由稽查局、稽查總隊和上海、深圳兩個專辦構(gòu)成。其中，稽查局負責案件的指揮協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導和服務保障；稽查總隊、兩個專辦主要查辦跨區(qū)域重大的、緊急復雜敏感的案件。后者戰(zhàn)功赫赫，早年的萬福生科、綠大地、新大地案，近期的雅百特、獐子島、*ST斯太案都出自稽查總隊和兩個專辦之手。

    近幾年來，為了全力保障資本市場平穩(wěn)運行，證監(jiān)會對違法違規(guī)行為的打擊力度升級，案件多、任務重，各類形式的違法違規(guī)案件壓在了600多位稽查人員的身上。自去年9月份起，證監(jiān)會稽查隊伍進行了改革，通過強化案件分層分類分級管理提升稽查執(zhí)法效能，集中力量查辦欺詐造假等大要案，提升案件查辦效率。

    行政執(zhí)法體系的改革也迫切要求資本市場法治建設(shè)的完善。全國政協(xié)委員、證監(jiān)會原主席肖鋼近日在浦山講壇和CF40孫冶方悅讀會上坦言，當前困擾資本市場改革發(fā)展的法治問題不少，行政管理介入過度，同類市場活動制度規(guī)則統(tǒng)一性不夠，不同層次市場的法律制度安排相互混淆，有關(guān)市場整體結(jié)構(gòu)、長遠發(fā)展的頂層制度設(shè)計不足，法律制度規(guī)則完善機制也還不健全。需要理順多層次資本市場的法律邏輯，多部門互相配合共同協(xié)作提高監(jiān)管合力。

    郭靂表示，資本市場是一個生態(tài)系統(tǒng)，而生態(tài)的改善確實需要多方合力、多措并舉。包括公安部、最高人民檢察院、最高人民法院等在內(nèi)的公安司法部門在刑事追責、民事維權(quán)、社會安全方面責任重大，同時，人民銀行、銀保監(jiān)會、財政部、國資委等的職能也息息相關(guān)，特別是在防范處理跨市場、多機構(gòu)、復雜資金流動和特殊主體問題上能夠發(fā)揮重要作用。

    如何建立“打擊資本市場違法活動協(xié)調(diào)工作小組”？該小組該承擔哪些職責？

    郭靂建議，證監(jiān)會在這個工作小組中有必要充分體現(xiàn)主動性和協(xié)調(diào)功能，通過專業(yè)分析、技術(shù)支持、依法出具行政認定意見等方式提供專業(yè)支持，推動行、民、刑不同責任機制之間的順暢有機銜接，參與相關(guān)司法解釋和法律修訂工作。此前，證監(jiān)會已與相關(guān)部門配合，針對中介機構(gòu)違法違規(guī)、IPO欺詐發(fā)行及信息披露違法違規(guī)、市場操縱違法、利用未公開信息交易違法等行為開展過一系列專項執(zhí)法行動，為工作小組的組建和任務執(zhí)行積累了一些經(jīng)驗。

    “還需要在組織力和技術(shù)面上下功夫。”華鑫證券首席經(jīng)濟學家何曉斌表示，在技術(shù)層面的支持，要充分利用新一代的信息技術(shù)，包括大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算，甚至于區(qū)塊鏈技術(shù)，來組織專業(yè)的人員建立一定的規(guī)章制度，以實現(xiàn)跨條線跨市場的協(xié)同監(jiān)管，盡早發(fā)現(xiàn)問題，盡早查處違法違規(guī)行為，讓技術(shù)面的聯(lián)系帶動組織層面的聚合，使得資本市場乃至金融市場整體協(xié)調(diào)和監(jiān)管能力有顯著的提高。

    彭文生對協(xié)調(diào)工作小組充滿期待。他指出，可以預期，打擊資本市場違法犯罪的專業(yè)性、及時性、針對性及力度可能會得到大大加強，可以對資本市場違法活動進行及時、精準、有效、常態(tài)化地打擊。證監(jiān)會充分發(fā)揮在資本市場監(jiān)管方面的專業(yè)性，其他部門協(xié)同，這將有效避免分業(yè)監(jiān)管形成的監(jiān)管漏洞，會使得監(jiān)管打擊違法違規(guī)行為的執(zhí)行力得到加強，對資本市場違法違規(guī)行為將造成強有力的威懾，有利于維護資本市場的健康、穩(wěn)定。