中信證券首席經濟學家諸建芳日前接受中國證券報記者專訪時表示，當前專項債使用過程中面臨的問題是優質項目偏少，后續可能會調整專項債的使用范圍和使用方式，對專項債資金的使用管理將更加嚴格規范。預計2022年能源、生態環保和保障性安居工程三個領域的財政資金支持較今年將有所增加。同時，不排除在明年“兩會”前，專項債還有第二批次的提前批新增額度將下達。

    此次專項債超前投資是針對更大范圍的基礎設施，預計隨著“十四五”的重大項目落地開展，對新舊基建均有顯著拉動作用，托底經濟增長。

    發行節奏后置

    中國證券報：今年專項債發行和使用總體進度偏慢，有哪些原因？

    諸建芳：今年專項債發行節奏相較于前兩年總體進度偏慢，可以用“后置”來概括。前兩年新增專項債發行集中在上半年，而今年則集中在下半年。原因可能包括兩個方面：一是2020年專項債額度增加較多，達到3.75萬億元，部分資金使用效率不高，因此從資金匹配項目、確保形成實物工作量的角度，2021年年初提前下達額度的必要性下降，更多專項債的發行使用集中在了下半年。二是近些年來，能夠匹配專項債要求的優質項目有所減少。也正是這一原因，使基建投資增速回升幅度相對有限。

    中國證券報：在新增額度不低的背景下，專項債為何沒有托起基建？

    諸建芳：近些年來，專項債新增額度不低，但基建的增長并沒有顯著的提振，我認為主要原因可能包括兩方面。

    一方面是僅依靠財政資金對基建增長的拉動作用比較有限。專項債從2015年開始發行以來，早期更多的支持地方土儲和棚改項目，后續專項債使用范圍不斷調整，要求增加對基建的支持，但總體來看傳統基建項目占比有限，因此直接導致對基建拉動的財政資金規模有限。以今年的專項債使用范圍來看，盡管泛基建（包括市政建設占比約28%、交通基礎設施占比約22%、棚改占比約14%、園區建設占比約10%）的項目占比已經是一半以上，但市政建設和園區建設項目中對應資金體現到對基建指標的帶動比較有限。

    另一方面，盡管專項債發行范圍中對基建相關項目的支持力度在加大，但由于地方缺少優質項目，因此實際中會出現項目在運行的過程中遇到問題，導致專項債的資金已經到位但無法投入使用，從而阻礙形成實物量和對基建增長的帶動。

    后續可能調整使用范圍和方式

    中國證券報：專項債券資金在使用過程中還存在哪些問題？

    諸建芳：當下，專項債主要面臨優質項目缺乏，因此產生發行進度放緩，對基建增長等實體經濟的帶動有限等問題。綜合專項債的規范和改革歷史，我認為后續可能會進一步調整專項債的使用范圍和使用方式。

    此外，此前有省份公布了《關于2020年度省級預算執行和其他財政收支的審計工作報告》，審計報告中也顯示專項債在使用中存在資金閑置以及投向不合規等問題，甚至出現了發放工資、差旅費及購買理財等。預計后續對專項債資金的使用管理將更加嚴格規范。

    中國證券報：在穩增長的背景下，明年新增專項債預計會有多少額度？能拉動基建投資快速增長嗎？

    諸建芳：年底召開的中央經濟工作會議對2022年財政政策的表述是“保證支出強度”，這進一步強化了積極財政政策的預期，隨著我國經濟體量的不斷壯大，財政積極發力的規模也將伴隨增長。但積極的財政政策不僅體現在新增專項債規模，也體現在形成的實物工作量上。今年專項債發行后置，對應有一部分資金可能將在明年初形成實物工作量。

    因此，綜合考慮到今年剩余的新增專項債規模以及未形成實物工作量的規模，我認為2022年新增專項債發行規模可能將擴大至3.5萬億元至4萬億元左右，并且進一步提升專項債使用效率，形成的實物工作量情況將好于今年。

    中央經濟工作會議另一個重要表述是“適度超前開展基礎設施投資”，不同于上一次的語境僅是針對數字經濟，此次的超前投資針對更大范圍的基礎設施，預計隨著“十四五”的重大項目落地開展，對新舊基建均有顯著的拉動作用，托底經濟增長。適度超前的投資也要求財政加快支出進度，符合會議對財政政策的要求。

    明年發行節奏料前置

    中國證券報：相比今年，明年專項債發行節奏會呈現哪些變化？

    諸建芳：中央經濟工作會議對于財政政策的表述是“保證支出強度加快支出進度”，這也將進一步落實到專項債上面。一方面，“保證支出強度”進一步強化了積極財政政策的預期，總體財政將保持支出強度不減弱。另一方面，財政政策“加快支出進度”，可能體現在明年專項債發行大概率要前置，在當前經濟還未恢復到潛在增長水平的條件下，推動專項債形成實物工作量宜早不宜遲。

    日前，財政部已透露向各地提前下達2022年新增專項債務限額1.46萬億元，為今年新增額度的40%。同時也強調，這次提前下達在額度分配上沒有搞“一刀切”，而是充分考慮了各地項目資金的需求和施工條件。

    我認為，不排除在明年“兩會”前專項債還有第二批次的提前批新增額度會下達，第二批新增額度可能低于7300億元，控制總的提前批額度低于2.19萬億元。專項債提前批的下達，有助于支持開年經濟平穩運行，也會促使明年專項債的發行節奏前置。

    中國證券報：你認為，明年專項債投向會更側重于哪些領域？

    諸建芳：當前專項債使用過程中面臨的問題是優質項目偏少，這主要與專項債使用的行業范圍有限制、地方政府項目儲備不足等因素有關，后續有可能對專項債的使用范圍進行適度調整，更好配合“十四五”規劃。

    日前，財政部強調2022年的專項債將體現三大聚焦：經濟補短板、政策重點方向以及“十四五”規劃的重點項目等。在重點方向中，交通基礎設施、農林水利、社會事業、冷鏈物流、市政和產業園區基礎設施以及國家重大戰略也是今年專項債的重點支持領域。除此之外，能源、生態環保和保障性安居工程在當前專項債中的占比并不高。因此預計2022年以上三個領域的財政資金支持較今年將有所增加。同時，財政部也提到要優先支持納入國家“十四五”規劃綱要的項目，以及納入國家重大區域發展戰略的重點項目，積極發揮專項債對重大規劃和戰略的支撐作用。