為進(jìn)一步規(guī)范支付服務(wù)市場，防范支付風(fēng)險(xiǎn)，中國人民銀行會(huì)同有關(guān)部門研究起草了《非銀行支付機(jī)構(gòu)條例（征求意見稿）》，1月20日起向社會(huì)公開征求意見。其中，強(qiáng)化支付領(lǐng)域反壟斷的監(jiān)管措施備受市場關(guān)注。《條例》一旦落地，對支付行業(yè)影響究竟有多大？

    監(jiān)管法律層級(jí)提升

    《條例》的起草，意味著支付行業(yè)監(jiān)管的法律層級(jí)有望進(jìn)一步提升。早在2010年6月，央行就制定了《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》，奠定了非銀行支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管基礎(chǔ)。此次《條例》的起草，將使部門規(guī)章升級(jí)為行政法規(guī)。

    招聯(lián)金融首席研究員、中關(guān)村互聯(lián)網(wǎng)金融研究院首席研究員董希淼表示，防范支付領(lǐng)域金融風(fēng)險(xiǎn)是守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)底線的重要一環(huán)。為適應(yīng)市場發(fā)展、對外開放和強(qiáng)化監(jiān)管需要，迫切需要加快出臺(tái)《條例》，提升支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管法律層級(jí)，進(jìn)一步規(guī)范支付機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營，維護(hù)支付服務(wù)市場健康發(fā)展。

    近年來，我國支付市場發(fā)展迅速，銀行支付和非銀行支付齊頭并進(jìn)，支付方式和產(chǎn)品推陳出新，但在業(yè)務(wù)快速發(fā)展過程中也暴露出一些問題。針對支付行業(yè)亂象，近年來相關(guān)監(jiān)管措施密集出臺(tái)。

    2016年4月，央行等14部委聯(lián)合發(fā)布《非銀行支付機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案》；在2016年10月公布的《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案》中，整治支付市場亂象也被列為重要內(nèi)容。2017年以來，央行和相關(guān)機(jī)構(gòu)更是從備付金、跨行清算、業(yè)務(wù)許可、條碼支付等方面密集出臺(tái)文件，“嚴(yán)監(jiān)管”和“強(qiáng)服務(wù)”結(jié)合，打出了清理整治支付市場的“組合拳”。但是，由于相關(guān)制度文件屬于部門規(guī)章，層級(jí)較低，威懾力不夠，難以完全滿足對支付清算市場的監(jiān)管需要。

    董希淼認(rèn)為，《條例》出臺(tái)后，我國支付清算市場將形成“支付歸支付、清算歸清算、服務(wù)歸服務(wù)”的格局，產(chǎn)品創(chuàng)新有序推進(jìn)，競爭環(huán)境更加公平，能夠更好地滿足人民群眾需要，助力構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。

    強(qiáng)化反壟斷監(jiān)管

    《條例》中，最受市場關(guān)注的是反壟斷監(jiān)管措施。

    《條例》第五十五條明確，非銀行支付機(jī)構(gòu)有下列情形之一的，中國人民銀行可以商國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對其采取約談等措施進(jìn)行預(yù)警：一個(gè)非銀行支付機(jī)構(gòu)在非銀行支付服務(wù)市場的市場份額達(dá)到三分之一；兩個(gè)非銀行支付機(jī)構(gòu)在非銀行支付服務(wù)市場的市場份額合計(jì)達(dá)到二分之一；三個(gè)非銀行支付機(jī)構(gòu)在非銀行支付服務(wù)市場的市場份額合計(jì)達(dá)到五分之三。

    《條例》第五十六條規(guī)定，有下列情形之一的，人民銀行可以商請國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)審查非銀行支付機(jī)構(gòu)是否具有市場支配地位：一個(gè)非銀行支付機(jī)構(gòu)在全國電子支付市場的市場份額達(dá)到二分之一；兩個(gè)非銀行支付機(jī)構(gòu)在全國電子支付市場的市場份額合計(jì)達(dá)到三分之二；三個(gè)非銀行支付機(jī)構(gòu)在全國電子支付市場的市場份額合計(jì)達(dá)到四分之三。

    董希淼認(rèn)為，《條例》在反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張方面作出詳細(xì)規(guī)定，是中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議“強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張”精神的體現(xiàn)，有助于加強(qiáng)支付服務(wù)市場反壟斷規(guī)制，維護(hù)公平的市場競爭秩序，保護(hù)市場參與主體的合法權(quán)益。此外，《條例》與《反壟斷法》有效銜接，賦予央行認(rèn)定支付服務(wù)市場壟斷地位的權(quán)限，填補(bǔ)了相關(guān)法律法規(guī)空白。

    此外值得關(guān)注的是，《條例》明確，同一法人不得持有兩個(gè)及以上非銀行支付機(jī)構(gòu)10%以上股權(quán)，同一實(shí)際控制人不得控制兩個(gè)及以上非銀行支付機(jī)構(gòu)，這有助于防范資本在支付服務(wù)市場無序擴(kuò)張。

    仍有問題待明確

    《條例》落地后，是不是意味著相關(guān)支付行業(yè)巨頭的業(yè)務(wù)未來將面臨分拆？

    在業(yè)內(nèi)人士看來，目前仍有兩點(diǎn)待進(jìn)一步明確：一是支付業(yè)務(wù)的口徑。金融行業(yè)資深分析師王蓬博認(rèn)為，《條例》將支付業(yè)務(wù)分為儲(chǔ)值賬戶運(yùn)營和支付交易處理兩類，在新的分類方式下，其對應(yīng)所包含的范圍和口徑有待央行進(jìn)一步明確。在此基礎(chǔ)上，才能進(jìn)一步判斷企業(yè)是否具有市場支配地位。

    二是市場支配地位預(yù)警線和認(rèn)定線并不一致。《條例》第五十五條（市場支配地位預(yù)警措施）中提及的相關(guān)市場范圍是“非銀行支付服務(wù)市場”，第五十六條（市場支配地位情形認(rèn)定）中提及的相關(guān)市場范圍是“全國電子支付市場”，兩者并不一致，后者明顯大于前者。

    央行近期發(fā)布的支付體系運(yùn)行報(bào)告將全國電子支付市場定義為：客戶通過網(wǎng)上銀行、電話銀行、手機(jī)銀行、ATM、POS和其他電子渠道，從結(jié)算類賬戶發(fā)起的賬務(wù)變動(dòng)類業(yè)務(wù)筆數(shù)和金額，包括網(wǎng)上支付、電話支付、移動(dòng)支付、ATM業(yè)務(wù)、POS業(yè)務(wù)和其他電子支付等6種業(yè)務(wù)類型。

    在此范圍內(nèi)，另一有待明確的問題是：市場份額究竟是按金額還是按筆數(shù)計(jì)算。央行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2019年，按金額計(jì)，全國電子支付處理規(guī)模是2607.04萬億元，非銀行支付機(jī)構(gòu)處理網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)規(guī)模為249.88萬億元，后者約為前者的不到十分之一；按筆數(shù)計(jì)，全國電子支付處理規(guī)模2233.88億筆，非銀行支付機(jī)構(gòu)處理網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)規(guī)模為7199.98億筆，后者約為前者的3倍以上。

    董希淼表示，未來究竟如何認(rèn)定市場支配地位還有待進(jìn)一步明確。