中國科學院科技戰略咨詢研究院

    王毅 蘇利陽

    建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系是黨中央、國務院作出的重大戰略決策，是促進生態文明建設、構建現代化經濟體系和實現高質量發展的必由之路。近日，國務院印發了《關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》（以下簡稱《意見》），這是我國加快推進經濟發展方式轉型的綱領性文件，是激勵各地加快落實新發展理念的重要舉措，對“十四五”時期加快推進生態文明建設、落實碳達峰碳中和目標、2035年建成美麗中國和基本實現社會主義現代化具有重要意義。

    一、綠色低碳循環發展是我國經濟轉型升級的重要方向

    工業革命后，人類社會生產力得到了前所未有的發展，但也帶來了經濟危機頻發、貧富差距拉大、生態環境破壞、全球氣候變暖等一系列問題。盡管一些研究給出諸如“停止增長”的解決方法，如美國學者鮑丁的“宇宙飛船經濟學”、羅馬俱樂部《增長的極限》提出的“零增長”對策、赫爾曼·E·戴利的“穩態經濟”等，但在實踐層面，發展產生的問題最終仍需在發展中解決，關鍵在于轉變經濟發展方式。在西方，國際組織、政府和學界相繼提出了生態經濟、可持續發展、綠色經濟、低碳經濟、包容性增長等概念和轉型方向，并用于指導實踐。盡管取得了一定成效，但總體上難言成功。

    黨的十九大報告提出建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系，這是我國立足于基本國情、結合國際趨勢、面向第二個百年目標作出的戰略選擇，具有十分重要的戰略意義。

    從自身情況看，綠色低碳循環發展已成為社會主義新時代落實可持續發展的主要路徑。自1992年參加聯合國環境與發展大會以來，我國一直在探索適合自身國情的可持續發展道路。我國“九五計劃”把可持續發展確立為國家戰略；進入21世紀，黨和國家相繼提出一系列發展理念，如“新型工業化”（2002）、“循環經濟”（2003）、“兩型社會”（2005）、“低碳發展”（2009）等。2012年，黨的十八大報告把“綠色發展、循環發展、低碳發展”作為生態文明建設的重要途徑。2017年，黨的十九大報告正式提出建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系，這是我國進入新時代社會主義建設的戰略選擇。

    從國際趨勢看，發展低碳經濟和循環經濟、實現綠色復蘇，已經成為世界潮流。目前國際上已實現或者已提出碳中和目標的國家有31個，正在醞釀提出碳中和目標的國家將近上百個，屆時提出碳中和的國家將覆蓋全球75%的GDP、53%的人口及63%的碳排放，實現邁向碳中和已成為毋庸置疑的趨勢。一些國家和地區已開始相繼宣布具體實施方案，如2019年12月歐盟委員會發布《歐洲綠色協議》，強調以2050年實現碳中和為核心戰略目標，構建經濟增長與資源消耗脫鉤、富有競爭力的現代經濟體系；2020年3月歐盟發布新版循環經濟行動計劃，核心內容是將循環經濟理念貫穿產品設計、生產、消費的全生命周期。新冠肺炎疫情爆發后，各國也在呼吁推動疫情后世界經濟“綠色復蘇”。

    面向百年目標，構建綠色低碳循環發展的經濟體系是建設現代化國家的必由之路。改革開放后，我國經濟建設成就非凡，但也面臨著前所未有的資源環境問題和挑戰。2018年我國以占全球16%左右的GDP，消耗全球將近一半的鋼鐵和水泥、將近四分之一的能源，溫室氣體排放占比高。我國提出到2035年基本實現社會主義現代化、2050年建成社會主義現代化強國的目標，屆時人均GDP將在當前基礎上翻番達到中等發達國家水平乃至更高。這種情況下，傳統發展模式勢必難以為繼，構建綠色低碳循環發展的經濟體系成為必然選擇。

    同時，我們也應看到，要在經濟社會發展和跨越中等收入陷阱的過程中同步構建綠色低碳循環發展的經濟體系，任務的復雜性和艱巨性也是世所罕見。一方面，我們正在經歷人口、資源與污染排放的峰值平臺期，經濟增長與資源環境的逐步脫鉤將呈現漫長而反復的特征。另一方面，我國也面臨經濟社會的全面轉型，在綠色低碳等目標和需求引領下，結構性變革的特征十分顯著。該過程中，面臨疫情后恢復、供應鏈重塑等挑戰和傳統發展方式的慣性，各地普遍存在著無從入手的難題，一系列制度政策和體制機制問題亟待解決。此背景下，發布《意見》，正是針對這些需求的切實回應。

    二、構建新時代綠色低碳循環發展經濟體系的頂層設計

    《意見》是中國特色社會主義新時代構建綠色低碳循環發展經濟體系的頂層設計文件，提出要全方位全過程推行綠色規劃、綠色設計、綠色投資、綠色建設、綠色生產、綠色流通、綠色生活、綠色消費，使發展建立在高效利用資源、嚴格保護生態環境、有效控制溫室氣體排放的基礎上，統籌推進高質量發展和高水平保護。總體看，《意見》圍繞綠色低碳循環發展經濟體系建設的頂層設計有以下特色。

    第一，針對綠色低碳循環發展經濟體系作出系統部署。一是推動在生產、流通、消費領域的全覆蓋，在生產領域提出加快農業綠色發展、推進工業綠色升級、提高服務業綠色發展水平、發展壯大綠色環保產業和構建綠色供應鏈；在流通領域強調要采用現代信息技術和管理方式改造傳統流通模式；在消費領域要加大政府綠色采購力度，逐步將綠色采購制度擴展至國有企業。二是推動在城市和農村的全覆蓋，強調要因地制宜、尊重自然格局，根據各地資源環境承載能力、自然稟賦、功能定位等，合理確定開發邊界，推動綠色城鄉建設，增強城鄉生態功能。三是強調從硬件到軟件的全覆蓋，既促進基礎建設等硬件的綠色化，打造集約高效、經濟適用、智能綠色、安全可靠的現代化基礎設施體系，又對制度政策的綠色化和形成綠色價值觀作出安排，提出通過法律、行政命令、財稅、市場等制度和政策的綠色化，促進經濟綠色繁榮。

    第二，強調結構性調整、重點突破和創新引領。在綠色低碳循環生產體系構建中，強調以綠色環保產業為重點，做好與農業、制造業、服務業和信息技術的融合，帶動一二三產業綠色升級；鑒于構建綠色供應鏈面臨較大難度，強調選擇100家左右積極性高、社會影響大、帶動作用強的企業開展先行先試。在綠色消費中，提出逐步擴大綠色采購制度的應用范圍。《意見》強調創新引領，提出深入推動技術創新、模式創新、管理創新，實施綠色技術創新攻關行動，預判部署前瞻性、戰略性、顛覆性科技攻關項目；提出促進形成“新商品-廢棄商品-二手商品”循環流通的新型發展方式，推進垃圾分類回收和再生資源回收“兩網融合”。

    第三，加強綠色發展、低碳發展和循環發展的協同。綠色經濟、循環經濟和低碳經濟本質上都是符合可持續發展理念的經濟發展模式，強調人與自然相互依存，降低資源投入，提高利用效率；強調適度消費、物質綜合利用和循環利用。但由于狹義理解下的綠色、低碳、循環各自側重點不一，三者之間仍需強調統籌協同。因此，《意見》提出將綠色化、低碳化、循環化理念，融入到資源開采、產品制造、商品流通、產品消費和廢棄產品回收再生利用的整個過程，并以實現碳達峰碳中和目標為引領，積極推動能源革命，大力發展可再生能源和新能源。

    三、加快構建綠色低碳循環發展經濟體系的幾個要點

    展望中國特色社會主義現代化建設的“三步走”進程，我們要加快構建綠色、低碳、循環的可持續發展經濟體系，制定并實施邁向碳達峰碳中和目標愿景的全面綠色轉型路線圖、時間表與優先序，筑牢相關制度基礎，引領中長期政策導向，投資布局零碳未來，不斷積累經驗、優化和創新發展路徑。

    進一步形成政府引導、央地互動、企業主體、市場調控、公眾參與的發展機制。作為后發國家一項具有正外部性的發展方式轉型工作，推動綠色低碳循環發展離不開政府的參與，需要建立健全正向激勵和負向約束機制；要充分激發自下而上的綠色發展實踐創新，挖掘地方綠色低碳循環發展的經驗做法，強化交流學習和相互借鑒。要進一步加強企業主體地位和市場調控機制，在綠色轉型中充分發揮市場的導向性作用、各類市場交易機制的作用，為綠色低碳循環發展注入強大動力。同時要通過機制創新，激發公眾投身綠色低碳循環發展實踐的積極性和使命感，擴大社會公眾參與范圍，并為公眾監督創造有利條件；同時增強公眾的生態環保意識，提高公眾踐行綠色、低碳生活的主動性，自覺保護生態環境，實現知行合一。

    加快形成綠色低碳循環發展的法治軌道，形成有利于全面綠色轉型的法律法規、標準和政策體系。我國目前已經形成了生態環境保護法律體系，但在新的目標導向下，現行框架還存在一些短板、差距甚至空白的地方。需要面向全面綠色轉型與碳達峰碳中和目標，加快推動相關法律法規的綠色化進程，統籌推進應對氣候變化法、能源法、煤炭法、電力法、節能法、可再生能源法等法律法規的制修訂；統籌修訂清潔生產促進法、循環經濟促進法，不斷提高生產綠色化和資源綜合利用水平；補齊污染防治立法短板，強化環境風險防控等。同時，還要統籌推動標準體系的綠色化，健全完善方法科學、實施有效、更新及時的標準制定修訂工作機制，構建起體現國家和地區特色、指標水平先進、系統完整的綠色環保、節能低碳和資源循環利用標準；要按照綠色低碳循環發展的理念改造政策體系，將綠色低碳循環發展理念融入到宏觀調控、市場激勵、財稅體制等領域的政策當中，建立長效機制。

    全面完善綠色低碳循環發展的市場激勵機制，加強綠色投融資機制建設。落實好《碳排放權交易管理辦法》，推進全國碳排放權交易市場建設，并協調好用能權交易、排污權交易等相關市場構建。通過推廣綠色電力證書交易等手段，倒逼企業使用新能源、鼓勵節能節電，促進資源節約和高效利用等，為綠色低碳發展建立更高質量的正確價格信號體系。在稅制結構綠色化改革框架下，通過調整環境稅率及擴大征收范圍，不斷增加能耗高、污染重產品的消費稅，降低綠色產品消費稅等，增加市場主體環境保護內生動力，引導企業發展綠色技術、推行綠色生產。此外，利用低成本的政策型資金來支持中小綠色企業融資；對綠色低碳循環發展有突出作用的重大項目，優先給與資金補助、貸款貼息等政策支持。引導企業及各類社會資本廣泛參與，調動各類市場主體參與綠色低碳循環發展的積極性，推動投資主體多元化。

    堅持綠色低碳循環發展的對外開放和加大國際合作力度。一是加強與世界各國綠色產業、技術的對接與協作。西方主要發達國家在綠色產業發展方面積累了較多的經驗和技術，是交流、引進、合作的重點。以“一帶一路”沿線為代表的發展中國家與我國發展階段類似，發展需求和條件有共同之處，在發展路徑選擇上容易達成共識。要加強我國綠色產品、技術、標準、模式與國外互聯互通，共建全球綠色產業供應鏈體系、共同推動綠色產業標準的合作。二是將綠色低碳循環發展理念作為“走出去”戰略的重要指導思想，提升政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通的綠色化水平。應進一步總結中國綠色發展的最佳實踐，分享我國生態文明和綠色發展理念與實踐，加強生態環境保護。三是把綠色低碳循環發展轉化為重要的國家形象，作為對維護全球生態安全的莊嚴承諾，充分彰顯中國作為負責任大國的使命擔當，打造綠色低碳循環發展的國際示范樣本。