城市化地區，既要集聚經濟，更要集聚人口，否則就會造成全國經濟布局與人口分布的失衡，拉大地區差距。

    2019年，我國的常住人口城鎮化率為60.6%。在一些觀點看來，這標志著我國已經進入了“城市化時代”。

    城鎮化、城市化的核心是人。在中共中央《關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱規劃《建議》）提出，要支持城市化地區高效集聚經濟和人口。

    值得注意的是，在近日出版的“十四五”規劃《建議》輔本中，十三屆全國政協常委、全國政協經濟委員會副主任楊偉民在其撰寫的《構建國土空間開發保護新格局》一文中指出，“城市化地區，既要集聚經濟，更要集聚人口，否則就會造成全國經濟布局與人口分布的失衡，拉大地區差距。”

    城市化地區如何發展？需要集聚多少體量的人口和經濟？如何實現真正“人的城鎮化”？這都成為“十四五”期間值得關注的問題。

    需要集聚到什么程度？

    如何理解城市化地區“更要”集聚人口？

    首都經濟貿易大學特大城市經濟社會發展研究院執行副院長葉堂林表示，全國經濟布局與人口分布的失衡，在過去相當長一段時間內，體現在土地城鎮化快于人口城鎮化，更快于戶籍城鎮化。一些城市過度擴張，卻沒有相應的產業和公共服務留住人口。同時，一些超大城市、特大城市有相應的就業機會和公共服務，但是受限于戶籍制度和物價水平，并不能吸納相應的常住人口落戶、安家。

    加快戶籍制度改革，是改善這一狀況的一大抓手。

    “十四五”規劃《建議》提出，深化戶籍制度改革，完善財政轉移支付和城鎮新增建設用地規模與農業轉移人口市民化掛鉤政策，強化基本公共服務保障，加快農業轉移人口市民化。

    楊偉民的文章指出，要推動城市群地區實現戶籍準入年限互認，試行以經常居住地登記戶口制度。

    但多位受訪人士均指出，目前除了少數超大城市和省會城市以外，大多數城市已經放開了落戶限制，但效果不佳。

    北京大學首都發展研究院院長李國平告訴21世紀經濟報道，2019年，我國戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率的差距超過15個百分點。造成戶籍人口城鎮化率長期偏低的原因，主要是城鄉二元體制，上一代農民和打工者難以在城市落戶、立足。未來要縮小這一差距，核心是土地制度的改革，要建立進城落戶農民依法自愿有償轉讓退出農村權益制度，讓農民進城沒有后顧之憂。

    此外，一個更長遠的問題是，在城市化地區，人口和經濟要集聚到何種程度？這在“十四五”規劃《建議》中并未提及。

    21世紀經濟報道記者注意到，2019年，京津冀、粵港澳大灣區和長三角三塊“我國重要的城市化地區”，生產總值占全國比重就已經達到了43%。

    “未來15年左右的時間，是我國繼續推進中高速城鎮化率的最后時期。”李國平指出，此后隨著人口減少和老齡化，城市化速度會顯著放緩。

    2019年，我國65歲以上的老齡人口超過了1.76億，占總人口的12.6%，預計2033年進入超老齡化社會（65歲以上人口比重占21%以上）。同時，2019年比上年僅增加467萬人，人口自然增長率降到3.34‰，預計在未來10年前后達到高峰并開始減少。

    李國平預計，未來五年，我國會保持每年0.8%左右的城鎮化速度，到2025年，我國的常住人口城鎮化率將達到65%至66%左右的水平。在2030，或者最遲2035年，常住人口的城鎮化率將突破70%。到2050年，則會達到80%左右。城市的經濟活動效率更高，因此所承載經濟總量會達到90%左右。

    城市化地區要堅持質量第一

    對于城市化地區的發展任務，楊偉民在文章中指出，城市化地區要實行開發與保護并重的方針，開發主要是工業化城市化開發，保護主要是保護區域內生態環境和基本農田。要推動高質量發展，加快轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力，優化空間結構、城鎮布局、人口分布，加強基礎設施互聯互通，加快公共服務均等化，強化生態保護和環境治理，成為我國經濟、人口以及創新資源高效集聚的地區，成為體現我國國家競爭力的主要區域，成為以國內大循環為主體、國際國內雙循環互相促進新發展格局的主體。

    其中，楊偉民尤其強調要“堅持質量第一”。如何實現城市化地區的高質量發展？

    葉堂林指出，即使在我國城市化水平最高的京津冀、長三角地區，都存在中心城市功能和人口聚集過多的問題。從表面上來看，這是人口和產業分布不均的問題，但背后最核心的卻是公共服務不均衡的問題。

    葉堂林認為，實現城市發展的宜居宜業，是城市化地區提升發展質量的最核心要素。宜居方面，應該在城市群內部中小城市、縣城的環保、醫療、教育等方面加大投入，促進城市化地區內部的公共服務均等化。

    宜業方面，葉堂林指出，要加快推進營商環境改革和服務型政府建設，注意區域、城市群內部的產業鏈打造。城市化地區是我國參與國際競爭的主要區域，而越是高端的產業，配套產業鏈往往越長，越需要廣闊的腹地，這對于過去我國的城市競爭模式提出了挑戰，更需要城市群內部城市在基礎設施、產業等方面的緊密合作。

    李國平則認為，應對不斷加劇的老齡化，城市化地區的國土開發模式應強調集約和緊湊型發展。應該從大規模國土空間開發向國土保護轉型；從數量擴張型向存量優化乃至于減量提升的國土空間營造轉型；從增量規劃到存量規劃再到減量規劃的轉型。