12月24日，國家審計署發布的《國務院關于2017年度中央預算執行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告》顯示，經過近半年的整改后，部分“沉睡”的政府引導基金開始投資運營。與此同時，不少地方也針對審計暴露的產業基金投資進度慢、資金沉淀等問題，進一步明確了政府產業基金的定位、目標和投向。業內人士認為，政府引導基金的設立是用市場化方式放大財政資金杠桿效應，增加創業投資資本供給的重要步驟，在募資難大背景下，更需要體現出母基金特別是政府引導基金在整個股權投資市場中的“壓艙石”作用。

    仍存在“資金沉淀”現象

    12月24日，國家審計署發布《國務院關于2017年度中央預算執行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告》，在關于創新創業相關制度還不完善時提到，“未對外投資的6只創業投資引導基金中，有4只已開始投資運營，另外2只正在積極尋找投資對象。”此前，國家審計署對11個省36只創業投資引導基金進行抽查，發現有6只從未對外投資，涉及資金7.8億元。

    “各地設立產業引導基金的初衷，是為了把產業引導過去，把資源匯集過來。這是產業引導基金誕生的使命，同時也是產業引導基金的痛點。”重慶某產業引導基金董事長表示。

    實際上，“資金沉淀”現象已經受到不少地方政府的重視。11月30日，河南審計廳發布《關于2017年度省級預算執行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告（河南）》，提到關于7只基金運營效率還不高的問題時稱，河南雨韻新材料創業投資基金運行效果不理想，省財政已對其中的政府引導基金6000萬元及相關利息收回國庫。其他4只基金通過調整完善基金實施方案、重新引入合作伙伴、加強投資項目考察和論證等方式，提高了社會資本到位率和基金的項目投資績效。

    11月29日，浙江審計廳發布《2017年度省級預算執行和全省其他財政收支審計查出問題的整改結果（浙江）》表示，針對審計暴露的全省產業基金投資進度慢、資金沉淀、“名股實債”等問題，省政府進一步明確了政府產業基金的定位、目標和投向；研究打造省政府產業基金2.0版，即圍繞數字經濟、高端裝備制造、特色小鎮、“鳳凰行動”和金融穩定等重點產業和領域，整合設立若干主題基金，采取省市縣聯動方式，增強基金合力；注重引導社會資本、金融資本加大對重點、關鍵領域和省市縣長工程等重大產業項目投入，提高省內有效投資比重；完善基金投資運作機制，創新基金運作方式，加快主題基金和定向基金投資運作。

    探索市場化運行機制

    吉林某產業引導基金總經理認為，政府引導基金大規模設立是從2014年開始，以前財政資金支持經濟發展主要是通過補助貼息等方式進行，更多的是一種行政化資源配置，政府引導基金的設立是用市場化方式配置政府資源的一個重要的標志性步驟。

    根據投中最新數據，截至2018年6月底，我國共成立1171只政府引導基金，總目標規模達5.85萬億元（含引導基金規模+子基金規模），其中政府引導基金本身總規模約為1.46萬億元至1.76萬億元。在放大財政資金杠桿效應，增加創業投資資本供給，克服單純通過市場配置創業投資資本的市場失靈問題等方面發揮了重要作用。

    上述人士進一步表示，圍繞引導產業發展目標去思索，對政府引導基金而言，首先是設計市場化機制的問題。在機制設計上，政府引導基金以LP的身份出現，與GP合作時應該與其他市場化母基金沒有區別。唯一不同的是，政府引導基金追求的是產業引導，社會資本追求的是財務回報。“政府引導基金一般不以營利為目的。我們甚至會把正常的超額收益讓渡60%獎勵給GP和其他社會LP，以調動各級參與方的積極性。”

    上海某政府引導基金GP總經理認為，政府引導基金市場化運作，按照市場規律同股同權參與，對于返投比例，可以根據對產業支持的力度適當進行調整。

    國內某國家級創投引導基金CEO認為，市場化的考核和激勵機制不容忽視。“從2014年成立第一只市場化基金開始，每一只基金無論是薪酬水平、團隊分成，抑或是項目跟投，幾乎全部按照市場化標準配置，因此也吸引了眾多優秀人才加入。”

    北京某創投引導基金董事長在談到市場化機制時，同樣提到了利益讓渡。“對于科創母基金而言，特別是在原始創新階段，設計利益讓渡機制非常重要。除去基本收益之后，我們把超額部分返給創業團隊和社會出資人，通過這樣一種設計，我們希望能夠在原始創新上，跟科學家團隊成為真正的伙伴。”

    發揮“壓艙石”作用

    前述北京某創投引導基金董事長認為，從私募股權基金規模來看，目前母基金占比并不高。“年初以來，我們已經接受約150只子基金的申報，組織了幾百場路演活動。越是在募資難的背景下，越需要體現出母基金特別是政府引導基金，在整個股權投資市場的‘壓艙石’作用。”

    北京某產業資本人士認為，政府引導基金分為創投引導基金和產業引導基金，兩者的方向和目標不同，創投引導基金更多是從支持早期項目角度發揮財政作用，產業引導基金則是從支持區域產業發展方面實施布局。政府引導基金需要做到幾點：一是不能違反出資紅線，“政府引導基金對每只子基金的出資比例都設有紅線，在此基礎上才能用市場化方式去和子基金合作，當然前提是子基金團隊過往業績不錯。”第二，市場化運營，部分政府引導基金是通過注入國資平臺后再進入子基金，可能涉及考核指標問題，包括國有資產的保值增值，這就需要用市場化方式去做。作為母基金，同樣涉及“募投管退”流程，一系列問題都需要解決。

    對于政府引導基金的發展，投中研究院建議，一是以引導基金為支點加快生態圈建設，根據本地產業現狀，適當放寬對GP注冊地、返投比例、投資決策等方面的政策限制，集聚更多優秀LP、GP創業資源；二是細化考核標準及績效結果應用，加強對基金“募投管退”各個環節包括帶動后續融資、科技成果轉化等社會效益、基金收益、創新指標等方面進行定量與定性考核；三是著力解決資本市場失靈問題，設立天使引導基金和創投引導基金，引導政府引導基金投早投小，在資本市場失靈環節發揮關鍵作用，避免過多后期投資對資本市場造成擠出效應；四是優化基金管理機構市場運作機制與決策能力，將引導基金通過公開方式遴選，交由市場化運作基金進行市場化運作，提升資金的運作效率與質量。