今年兩會期間，監管部門高層頻頻“吹風”高風險金融機構處置。正如銀保監會主席郭樹清近日所說，金融機構不能只生不死，要有正常的淘汰。據他透露，目前，銀保監會正在研究高風險金融機構退出市場的問題，如果達到標準，高風險金融機構就可以退出市場。

    從高層的表態看，高風險金融機構的退出不僅是銀保監會正在研究的重要問題，央行也高度關注。金融機構不同于普通企業，其所提供的金融產品服務具有特殊性、復雜性和公眾性等特征，單憑一家金融監管部門的一己之力難以推動涉眾面廣、敏感度高的高風險金融機構處置。金融監管之間形成合力并清晰界定各自職責，以及制定一套可操作性強、規則明確透明的高風險金融機構處置的制度法規，才是推動金融機構正常“新陳代謝”的當務之急。

    在制度先行方面，我國2015年出臺實施了《存款保險條例》，存款保險制度平穩實施三年以來，盡管在保護存款人權益、維護金融市場和公眾對我國銀行體系的信心等方面發揮了一定作用，但存款保險的風險處置功能并未充分發揮。《條例》作為我國銀行業金融機構風險處置的重要法規，在處置觸發機制、處置權力、處置方式、處置工具、基金使用和后備融資等方面，仍有待進一步完善。這也是為何今年兩會期間，多位央行系統的代表委員們紛紛建議應盡快修訂《條例》的主要原因，從更長遠的角度看，我國高風險金融機構尤其是銀行業金融機構處置的制度框架的完善，需要提高立法層級和法律效力，《條例》在完善的基礎上應進一步制定《存款保險法》，甚至《金融機構破產法》的制定也需要抓緊提上議程。

    問題機構處置一事一議

    市場化專業化程度低

    毋庸置疑，高風險金融機構的處置要秉承市場化、法治化的原則。特別是在法治化方面，我國對于處置高風險金融機構實則早有相關的法律法規體系，不少央行系統的代表委員都表示，隨著2015年5月《存款保險條例》正式施行，我國銀行業金融機構市場化退出的法律框架已經基本形成，《條例》與《商業銀行法》《銀行業監督管理法》等法律法規的風險處置相關規定是有序銜接的。整體來看，我國銀行業金融機構市場化退出的法律框架主要由《條例》和《企業破產法》構成。

    然而，雖說高風險金融機構尤其是銀行業金融機構處置的法律框架已基本形成，但在實踐中卻仍有諸多不盡如人意之處。全國人大代表、央行廣州分行行長白鶴祥表示，一方面，法律層面缺乏清晰明確的有序處置機制安排，目前我國金融機構風險處置在立法方面呈現明顯的碎片化特征，突出表現在尚未形成一套完整的處置規則，缺乏明確的風險處置職責分工，未制定有效的風險處置觸發標準。另一方面，目前國內現有的問題機構處置實踐經驗主要集中在地方法人類金融機構，處置方式普遍采取“一事一議”的個案處置方式，市場化、專業化程度較低。

    “政府主導的處置模式著眼點通常是維穩和保護地方相關企業和機構，主動暴露問題意愿不強，更不愿意及時主動采取風險處置措施。而監管部門由于擔心金融機構倒閉會被認為是監管失職，出現風險后也可能希望推遲處置時間。最終導致處置程序久拖不決，問題機構無法及時退出市場，例如，海南發展銀行自1998年行政關閉至今，一直處于清算狀態。”白鶴祥說。

    全國人大代表、央行武漢分行行長王玉玲也表示，在地方銀行業金融機構風險處置實踐中，較常見的情形是地方政府牽頭監管部門采取“一事一議”的方式與問題機構管理層、股東、債權人和投資人協商，談判達成最終處置方案。在特定歷史條件下，這種做法有助于迅速穩定局勢，維系金融體系信用。但是，這種做法的弊端也非常明顯，如不利于及時遏制恐慌和風險傳染，沒有法定的損失分攤機制，效率低下，欠缺公平等。如湖北轄內某城市信用社撤銷18年，由于涉及利益方過多，遲遲未清算完畢。

    因此，在現有的銀行業金融機構市場化退出的法律框架基礎上，逐步擺脫“一事一議”的個案談判模式，形成一套清晰完整的處置規則和標準，提高處置的市場化、專業化程度，則顯得尤為重要。而盡快完善《條例》則成為不少央行系統代表委員們的一致建議。

    存款保險機構需更多賦權

    強化早期糾正功能

    《條例》實施三年以來，官方未公布過存款保險基金規模，不過，一央行內部人士對證券時報記者透露，目前基金規模高達數百億元，但至今未動用救助過問題機構，“數百億的存款保險基金如果真是用來救助瀕臨破產的銀行，也是杯水車薪，所以存款保險基金的動用應該是萬不得已的最后手段，處置高風險金融機構盡量不要走破產清償的道路，而是要多考慮重組兼并等其他措施”。

    全國人大代表、央行金融穩定局局長王景武也對證券時報記者表示，在實際處置過程中，要基于基本原則對具體問題具體分析，因地制宜，針對不同的高風險機構特點，靈活采取多種方式。除了市場退出以外，其他的還有兼并重組、在線修復等。就我國目前情況來講，用在線修復、兼并重組的辦法更有利于穩定。

    既然在處置高風險金融機構的過程中，動用存款保險基金應該作為最后的“大招”，那么修訂《條例》甚至是制定《存款保險法》的主要目的又在哪里？不少央行系統的代表委員認為，應當強化存款保險基金管理機構的早期糾正和風險處置功能，使其能夠在“早期識別和及時干預”的框架下盡早地識別出問題金融機構及其風險點，盡快地制定并啟動干預措施和程序，降低金融機構最終倒閉的可能性和風險處置成本。

    值得注意的是，早期糾正和風險處置功能的強化，離不開對存款保險基金管理機構的賦權、對風險處置啟動標準的明確以及對風險處置過程中各責任主體職責的清晰分工。

    具體來說，在賦權方面，現在存款保險基金由央行金融穩定局管理，不少人士建議，下一步應專門成立單獨的基金管理團隊，實現存款保險機構的實體化，并在此基礎上賦予存款保險機構相應的早期糾正和風險處置的權力。

    全國政協委員、央行上海分行行長金鵬輝就表示，下一步應賦予存款保險機構更充分直接的信息獲取權、現場核查權及建議處罰權，確保存款保險機構全面并持續獲得投保機構安全穩健經營的內控和監管信息，及時識別問題和風險，及時采取風險控制和糾正措施。

    王玉玲還建議，應設立獨立的存款保險基金管理機構，明確其實施專業處置等職責，并賦予其必要的人事管理權、經費使用權、工作決策與執行權。

    此外，在強化早期糾正功能方面，除了要賦予存款保險機構更多的信息獲取權和現場核查權外，也離不開早期糾正措施的進一步豐富。目前《條例》只提出了可以實施四方面的早期糾正舉措，包括問題投保機構應及時采取補充資本、控制資產增長、控制重大交易授信、降低杠桿率等。

    王景武則建議，未來可考慮增加“限制分配紅利或實施激勵、限制股權投資或回購資本工具、限制資本性支出、停辦高風險資產業務、限制增設新機構或開辦新業務”等措施，避免問題投保機構股東“吃完股本”通過分配紅利或者實施激勵“吃存款”，在早期糾正期間及時進行瘦身自救。

    明確風險處置

    啟動標準和處置流程

    明確風險處置啟動標準，也就是指明確存款保險機構啟動對問題投保機構處置程序的觸發指標，這就涉及對高風險金融機構的標準界定。證券時報記者了解到，2017年12月，央行正式啟動央行金融機構評級工作，評級指標體系重點關注資本管理、資產質量、流動性、關聯性、跨境業務和穩健性等宏觀審慎管理要求，評級結果是核定存款保險風險差別費率的重要依據；2018年一季度，央行完成了對超4000家金融機構的首次央行金融機構評級，其中，評分結果在8級至10級的高風險金融機構達420家。

    那么，央行金融機構評級的標準是否能作為存款保險機構風險處置的啟動標準呢？上述央行內部人士認為，央行金融機構評級方法更多是建立在非現場核查基礎上的定量分析，其主要依據金融機構提供的財務報表，金融機構的真實情況很難完全掌握。這也是為何應賦予存款保險機構充分的信息獲取權和核查權的原因，要通過“定性+定量”的充分了解，才能更為準確地判斷金融機構是否高風險。

    王景武也認為，高風險金融機構的識別，需要結合定量和定性分析綜合評估。定量分析從資本狀況、資產質量、預期損失抵補能力、盈利能力、運營效率和經營規模等方面客觀評估金融機構的經營水平和風險狀況。定性分析則從公司治理、內部控制、資產管理、資本及其管理、流動性風險、市場風險、盈利能力、信息系統和地方金融生態等維度進行評價。同時，也要充分參考非現場監管、壓力測試、現場核查中發現的“活情況”，綜合分析研判。

    一旦問題機構觸發了存款保險機構風險處置的臨界點，存款保險機構的處置流程也需要進一步明確。結合不少代表委員們的建議，針對高風險金融機構的處置流程應是先要求其在限期內實施自救，也就是上述提及的早期糾正舉措；一旦限期自救不成功，應當及時啟動接管程序，由存款保險機構接管處置，綜合采取多種措施對問題銀行實施專業化、市場化的處置；如果采取風險處置措施后，問題機構仍無救活的可能，則應進入司法破產清算，由存款保險機構擔任破產管理人，并可在依法履行償付存款的義務后，作為債權人參與銀行破產程序，分配銀行的破產財產，并就個人債權償付部分優先受償，最小化存款保險基金的損失。

    其中，對于存款保險機構擔任高風險金融機構的接管組織后，可采取何種處置措施，金鵬輝建議，《條例》應與《商業銀行法》等現行法律進行對接，明確存款保險機構的接管責任，完善風險處置手段，包括接管、強制轉移資產和負債、債務減記或將債務轉換為股權、設立資產管理實體處置不良資產、設立過橋機構、組織收購承接、限制股東權利、更換高管和董事、強制股東和無擔保債權人承擔損失、調整和終止合同、對存款人進行快速賠付等。

    《金融機構破產法》

    制定應提上議程

    “在總體思路上，完善存款保險制度可以分‘兩步走’。”金鵬輝稱，近期，重點是在現有法律框架下，完善存款保險制度實施細則，明確存款保險機構作為風險處置主體，清晰劃分各部門的職責邊界，理順金融機構風險處置機制。長期，在《條例》的基礎上研究制定《存款保險法》，將實踐證明行之有效的制度上升到法律層面，明確存款保險制度在防范系統性金融風險和公共救助機制中的職能定位，充分發揮市場化風險監測與風險處置功能。

    值得注意的是，除了要完善《條例》甚至研究制定《存款保險法》外，《金融機構破產法》或許也應抓緊提上議程。白鶴祥與其他多位人大代表今年聯合提交的議案中，就建議盡快制定《金融機構破產法》。

    白鶴祥認為，允許金融機構有序破產退出是市場經濟的必然要求。雖然新修訂的《企業破產法》明確了金融機構的破產問題，但對諸如破產界限的標準、破產管理人以及破產清償順序等具體問題都未細化和明確，缺乏可行性、可操作性和系統性。

    在白鶴祥看來，制定《金融機構破產法》的條件已經成熟。一方面，市場基礎和輿論氛圍已經形成，社會公眾對金融機構破產問題有了新認知，金融監管層面也已就健全金融機構破產法律制度達成共識。另一方面，制定《金融機構破產法》的法規基礎已經具備。我國存款保險法律體系已經建立，針對金融機構破產已經積累了一定的法規基礎，一些重要規范性文件也涉及金融機構破產問題。

    同時，在國際上有成熟的金融機構破產立法經驗可資借鑒，如俄羅斯制定有專門針對金融機構破產的法律規則，同時輔之以相應的普通破產法規范；以美國、加拿大為代表，金融機構破產不適用一般破產法，其在《聯邦存款保險法》及其修正案中，充分考慮銀行等金融機構的特殊性以及金融機構破產規則的差異性，使監管部門包攬對破產銀行的一切權力并排除法院的干預。

    “輿論不能對《金融機構破產法》談虎色變，法律制度應該先行，體現出超前性。”白鶴祥對證券時報記者說。

    此外，在立法模式上，白鶴祥也提出了較為可行的建議。他認為，國務院可先制定頒布《金融機構破產條例》，再總結摸索經驗加速推動全國人大制定《金融機構破產法》，應是立法成本較小和最理想的路徑選擇。在金融機構破產程序中，涉及專業性、技術性的事項由監管部門來決定，而涉及破產金融機構財產或財產性權利確認、變更和終止的事項由法院來決定，這樣的模式既快捷、靈活、權威，又能遵守司法程序的規定，有利于提高金融機構破產處置效率。